Źródło: mises.org
Tłumaczenie: Mateusz Czyżniewski
The Review of Austrian Economics, Vol. 2, No. 1, 1988
Wybór publiczny może być zdefiniowany jako zastosowanie teorii i metodologii ekonomicznej do badania polityki i instytucji politycznych w szerokim tego słowa znaczeniu. Neoklasyczna teoria cen jest jednym z głównych narzędzi teoretyków wyboru publicznego stosowanym do uzyskania odpowiedzi na takie pytania jak: dlaczego ludzie głosują?; dlaczego biurokraci popełniają błędy?; jaki jest wpływ deficytu finansowego na wydatki rządowe i wielu innych zagadnień dotyczących funkcjonowania i działalności rządów? W ekonomii jako nauce faktycznie dokonała się „rewolucja” w zakresie teorii wyboru publicznego. Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, że neoklasyczna teoria cen ma swoje ograniczenia, z których wiele zostało przeanalizowanych przez austriackich ekonomistów. Te ograniczenia mają silne implikacje dla badania wyboru publicznego. Mianowicie, jeśli neoklasyczna teoria cen sama w sobie jest wadliwa, to być może jej zastosowania do badania procesu podejmowania decyzji politycznych przyniosły niepewne rezultaty.
W tym artykule przeanalizuję dwa nurty ekonomii austriackiej — teorie konkurencji i przedsiębiorczości — oraz ich implikacje dla teorii wyboru publicznego. Nie twierdzę, że przedstawię wyczerpującą analizę teorii wyboru publicznego z perspektywy austriackiej, a jedynie zaproponuję kilka spostrzeżeń. W pierwszej części zwracam uwagę na pewne ograniczenia zastosowania neoklasycznego modelu konkurencji do badania procesu podejmowania decyzji politycznych. Kolejna część omawia implikacje położenia większego nacisku na rolę przedsiębiorczości politycznej w badaniach nad wyborem publicznym. Ostatnia sekcja zawiera podsumowanie i wnioski.
Konkurencja, przedsiębiorczość i wybór publiczny
Jednym z obszarów, w którym neoklasyczny model konkurencji doskonałej został zastosowany przez teoretyków wyboru publicznego, jest ekonomia lokalnych finansów publicznych. Istnieje wiele badań — głównie empirycznych — które dowodzą, że gdy na obszarach metropolitalnych składają się istnieje większa liczba rządów, konkurencja między o populację, a w konsekwencji o bazę podatkową, skłania je do większej dbałości o koszty, co powoduje presję na obniżenie wydatków (DiLorenzo, 1981a, 1981b, 1982, 1983). Zatem, na gruncie efektywności, ekonomiści wyboru publicznego często stoją na stanowisku, że lepiej gdy na obszarze metropolitalnym istnieje więcej rządów niż mniej. Jest to bezpośrednie zastosowanie neoklasycznego modelu konkurencji, który utrzymuje, że więcej firm w przemyśle prowadzi do silniejszych sił konkurencyjnych. Dodatkowo, jest to również pochodna powiązanego z tą teorią paradygmatu: Struktura — Wykonanie — Wydajność (SCP — Structure-Conduct-Performance paradigm [przyp. tłum.]) opracowanego w ramach teorii organizacji przemysłowej.
Organizacja przemysłowa i wybór publiczny
Paradygmat SCP głosi, że bardziej skupiona struktura rynku będzie mieć tendencję do bycia bardziej monopolistyczną, ponieważ w takim otoczeniu koszt zmowy jest niższy. Założenie to jednakowoż zostało zakwestionowane przez badania, które doprowadziły do kolejnej rewolucji w teorii ekonomii — przełomu w dziedzinie organizacji przemysłowej (Goldschmidt, Mann i Weston, 1974; Brozen, 1982).
Jedna z istotnych cech „rewolucji” w dziedzinie organizacji przemysłowej opiera się na tym, że wielu badaczy przyjęło bardziej dynamiczne spojrzenie na rynek jako ewoluujący proces. Tym samym zbliżyli się oni do austriackiego poglądu na naturę konkurencji. Przyjmując bardziej dynamiczne spojrzenie na to, jak poszczególne działy przemysłu zmieniają się w czasie, ekonomiści dowiedzieli się, że ważnym powodem, dla którego działy przemysłu stają się skoncentrowane, jest wyższa efektywność jednej lub kilku firm.
Firmy „dominujące” mogą takimi pozostać jedynie poprzez kontynuowanie oferowania konkurencyjnych produktów po korzystnych cenach, przy braku narzuconych przez rząd barier wejścia na rynek. Obecność substytutów oraz potencjalne przeszkody wejścia na rynek skutecznie ograniczyły monopolistyczne ceny stosowane przez firmy w skoncentrowanych gałęziach przemysłu (Brozen, 1982). Tak więc tradycyjna recepta antymonopolowa, polegająca na zbyciu przedsiębiorstwa w celu uniknięcia monopolizacji, jest obecnie powszechnie uważana za szkodliwą. Skupienie się na przyczynach koncentracji przemysłu przyczyniło się do postępu naszej wiedzy w stosunku do czasów, kiedy po prostu zakładano, że koncentracja rynku oznacza monopolizację i „siłę rynkową”.
To przesunięcie akcentów w tematyce badań jest mile widziane przez wielu Austriaków, którzy przez dziesięciolecia krytykowali neoklasyczny model konkurencji jako niemal pozbawiony treści behawioralnych, zważywszy na jego nacisk na statyczne warunki równowagi, a nie na proces konkurencji.
Konkurencja jest ze swej natury procesem dynamicznym, którego zasadnicze cechy są usuwane przez założenia leżące u podstaw analizy statycznej (...) Reklama, podcinanie [cen] i ulepszanie (...) produkowanych dóbr lub usług są z definicji wykluczone — „doskonała" konkurencja oznacza w istocie brak wszelkich działań konkurencyjnych. (Hayek, 1998)
Przez postrzeganie konkurencji jako statycznego stanu równowagi, a nie jako dynamicznego procesu rywalizacji, ekonomiści są skłonni potępiać konkurencyjne działania jako monopolistyczne.
Ten postęp w teorii ekonomii związanej z organizacją przemysłową jest istotny dla badania aspektów wyboru publicznego. Jeśli neoklasyczny model konkurencji i jego pochodna, paradygmat struktura-konkurencja-wydajność (SCP) są same w sobie wadliwe, to być może zastosowania tego modelu do badania „przemysłu” samorządowego również podlegają zakwestionowaniu. Twierdzę, że opierając się na statycznych, rynkowych modelach struktury „przemysłu” samorządowego, ekonomiści publicznego wyboru często wyciągali fałszywe wnioski.
Jednakże, polegając na statycznych modelach, nie zbłądzili w tym samym kierunku co strukturalistyczni ekonomiści zajmujący się organizacją przemysłową. Zamiast potępiać je jako monopolistyczne praktyki, które są z natury konkurencyjne, zrobili coś wręcz przeciwnego. Skupiając się na strukturze rządu w danym momencie, a nie na dynamicznym, historycznym procesie, w którym instytucjonalna struktura rządu ewoluuje w czasie, czasami chwalili jako „konkurencyjne” te działania rządu, które z natury są monopolistyczne.
Jako przykład rozważmy to, jak ekonomiści z nurtu wyboru publicznego interpretują często dane US Census Bureau dotyczące struktury samorządów lokalnych. Wśród ekonomistów wyboru publicznego, którzy badali samorządy lokalne, panuje powszechna zgoda co do tego, że im większa liczba jednostek rządowych w obszarze metropolitalnym (im bardziej „rozdrobniona” struktura rządowa), tym lepiej. Fragmentacja tworzy konkurencję między jurysdykcyjną, która rzekomo dostarcza bodźców do obniżania kosztów świadczenia usług. To zdaje się obniżać wydatki i podatki, a także skutkuje wyższą jakością usług rządowych.
Wnioski te są zwykle wyciągane na podstawie przekrojowych danych dotyczących wydatków rządowych poddawanych regresji względem kilku „determinant” wydatków publicznych z pewnego rodzaju wskaźnikiem konkurencji między jurysdykcyjnej, tj. liczbą jednostek rządowych w obszarze metropolitalnym. Najczęściej zmienna niezależna dotycząca struktury rządu ujawnia, że bardziej rozdrobnione obszary metropolitalne mają ceteris paribus niższe poziomy wydatków publicznych. Te badania empiryczne są podobne do wczesnych prac empirycznych organizacji przemysłowych, które wykazały pozytywną korelację pomiędzy koncentracją rynku a rentownością. Uważa się, że bardziej skoncentrowane rządy metropolitalne prowadzą do wyższego poziomu „zysków’’ politycznych w postaci wyższych wydatków, niż miałoby to miejsce w innym przypadku.
Ale tak jak bardziej dynamiczne lub historyczne spojrzenie na strukturę rynku przemysłowego może przynieść różne interpretacje przyczyn koncentracji rynku, tak samo może zmienić pogląd na znaczenie mniej lub bardziej skoncentrowanej struktury samorządu lokalnego. Rozważmy więc przykład pozabudżetowych wydatków rządowych na poziomie stanowym i lokalnym (Bennett i DiLorenzo, 1983).
Wydatki pozabudżetowe i proces rządowy
Historycznie, bunty podatkowe i ograniczenia fiskalne w formie ustawowych lub konstytucyjnych restrykcji w nakładaniu podatków, wydatkach lub zaciąganiu pożyczek na szczeblu państwowym i lokalnym były zaspokajane przez polityków nie poprzez realizację „woli ludu”, ale raczej poprzez obalanie tej woli poprzez tworzenie przedsiębiorstw pozabudżetowych (OBE — Off-Budget Enterprises [przyp. tłum.]), które pozwalają im głosić konserwatyzm fiskalny, kontynuując praktykowanie rozrzutność. „Rozwiązanie”, które politycy od ponad wieku stosują wobec „problemu”, jakim są żądania podatników dotyczące ograniczenia podatków i wydatków, jest rozbrajająco proste: Rządy stanowe i lokalne tworzą odrębne podmioty korporacyjne, które mogą emitować obligacje niepodlegające prawnym ograniczeniom dotyczącym długu publicznego ani nawet zatwierdzeniu przez wyborców.
Podmioty te noszą różne nazwy, uwzględniając okręgi, zarządy, władze, agencje, komisje, korporacje i trusty. Niezależnie od tego jak się nazywają, podstawową cechą wszystkich takich organizacji jest to, że ich działalność finansowa nie pojawia się w budżecie jednostki rządowej, która je utworzyła. Jedną z cech wyróżniających OBE jest to, że ich działalność, przynajmniej w teorii, nie jest finansowana z podatków, ale z przychodów generowanych przez ich działalność. Ponieważ podatnik nie jest uznawany za odpowiedzialnego za zobowiązania finansowe OBE, nie jest wymagana zgoda wyborców na zaciąganie długu przez takie organizacje i, co ważniejsze, nie stosuje się ograniczeń dotyczących zadłużenia.
Jednakże koncepcja, że finansowanie pozabudżetowe nie powinno wymagać zgody wyborców (z uwagi na fakt, że finansowane projekty są samowystarczalne) jest mitem, ponieważ miliardy dolarów podatnika są wykorzystywane do subsydiowania działalności OBE (Bennett i DiLorenzo, 1983). Wachlarz działań podejmowanych przez OBE jest dość szeroki i obejmuje finansowanie budynków szkolnych, lotnisk, parkingów, centrów rekreacyjnych, budynków sądowych, metra, mostów, tuneli, autostrad, parków, jezior, systemów kanalizacyjnych, aren sportowych, zakładów energetycznych, torów wyścigowych, programów kosmicznych (w Kalifornii) i mieszkalnictwa, by wymienić tylko kilka przykładów.
W skrócie, wszelkie działania, które są podejmowane w ramach budżetu przez władze stanowe i lokalne (lub przez przedsiębiorstwa prywatne), są również podejmowane przez OBE w każdym stanie. Nawet gdyby nie istniały ograniczenia zadłużenia, politycy odnieśliby korzyści z działań pozabudżetowych.
Sektor publiczny jest ograniczony licznymi regulacjami mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Praktycznie żadna z nich nie ma zastosowania do jakiegokolwiek OBE. Na przykład nie obowiązują regulacje dotyczące służby cywilnej, więc politykom łatwiej jest tworzyć patronackie miejsca pracy poza budżetem; nie ma wymogów dotyczących procedur przetargowych przy kontraktach, więc można pozyskiwać datki na kampanię i nagradzać lojalnych zwolenników; członkowie zarządów każdego OBE to polityczni mianowańcy, którzy nie są wybierani ani odpowiedzialni przed wyborcami, więc wola polityków nie może być łatwo udaremniona przez krnąbrną biurokrację.
OBE otrzymują szerokie uprawnienia na mocy prawa. Otrzymują monopolistyczne koncesje, mogą mieć prawo do dysponowania własnością publiczną, mogą uchylać rozporządzenia o zagospodarowaniu przestrzennym, są zwolnione z regulacji i prowadzenia dokumentacji, które nakładają duże koszty na prywatne przedsiębiorstwa, nie mają ograniczeń prawnych dotyczących układów zbiorowych pracy, a często są specjalnie zwolnione z przepisów antymonopolowych dotyczących ustalania cen.
Niestety, niemożliwe jest uzyskanie dokładnych danych na temat liczby istniejących OBE lub ich działalności. Większość stanów nie prowadzi statystyk na temat ich liczby. Jedno jednak wiadomo z całą pewnością: istnieją tysiące OBE w całym kraju, w tym ponad 2500 w samej Pensylwanii według stanu na rok 1977 (Schlosser, 1977). Jedną z implikacji tych badań dla teorii wyboru publicznego jest to, że struktura przemysłu samorządowego w danym momencie niekoniecznie ujawnia, jak bardzo „konkurencyjny” jest rząd.
Dane Biura Spisu Powszechnego dotyczące liczby jednostek samorządowych w obszarach metropolitalnych obejmują wiele OBE, określając je jako okręgi specjalne, korporacje publiczne, władze statutowe itd. Jednak wzrost liczby takich jednostek często skutkuje powstaniem rządu, który jest coraz bardziej oderwany od zgody rządzonych, nie podlega bezpośredniej akceptacji wyborców przy urnie i przyznaje sobie nadzwyczajne uprawnienia — nawet jak na standardy rządowe — takie jak prawo do wywłaszczenia, prawo do zagospodarowania przestrzennego oraz immunitet od przepisów dotyczących służby cywilnej, negocjacji zbiorowych, prawa antymonopolowego i innych praw, których muszą przestrzegać inni członkowie społeczeństwa.
Można wysunąć mocny argument, że unikanie żądań podatników dotyczących ograniczeń fiskalnych jest samym celem wydatków pozabudżetowych, co sprawia, że rząd staje się bardziej monopolistyczny. Określanie tych zjawisk jako „konkurencyjne” lub „efektywne” jest w najlepszym razie mylące. Jest to jednak dokładnie ten sam problem, którego doświadczają ekonomiści wyboru publicznego, gdy stosują neoklasyczny model konkurencji do badania samorządów lokalnych (zob. np. Blewitt, 1984).
Efektywność a struktura samorządu lokalnego
Ekonomiści neoklasyczni chwalą konkurencyjne rynki, ponieważ — między innymi — promują efektywność alokacyjną. Ekonomiści austriaccy nie mają jednak wiele pożytku z takich pojęć, ponieważ wierzą, że wszystkie koszty i korzyści są subiektywne. Stwierdzenie, że określona alokacja zasobów jest efektywna alokacyjnie i maksymalizuje „dobrobyt społeczny”, oznacza założenie, że korzyści i koszty są obiektywne i mierzalne przez jakiegoś zewnętrznego obserwatora/inżyniera społecznego.
Co więcej, twierdzenie, że jeden wariant alokacji zasobów jest lepszy od innego, bazując na neoklasycznej efektywności, wymaga dokonywania interpersonalnych porównań użyteczności, co w rzeczy samej jest niemożliwe. Na przykład jeśli uważa się, że dana branża produkuje mniej niż wynosi poziom konkurencji, powszechną receptą na promowanie efektywności jest skłonienie w jakiś sposób firm do zwiększenia produkcji (na przykład poprzez zbycie przedsiębiorstwa). Może to przynieść szkodę producentom, ponieważ zmusza ich do zrobienia czegoś, na co nie zdecydowaliby się dobrowolnie, ale uważa się, że jest to efektywne, ponieważ zysk z użyteczności dla innej grupy społecznej — zwykle nazywanej konsumentami — przewyższa stratę użyteczności dla producentów.
Zalecenia polityczne oparte na takich normach efektywności często ograniczają prawa mniejszości politycznych, takich jak producenci „monopoliści”, uzasadniając to tym, że ich straty użyteczności są większe niż zyski użyteczności innych. W ten sposób arbitralnie zakłada się, że prawa własności tej pierwszej grupy są nieistotne. Krótko mówiąc, to, co uchodzi za naukę, jest obciążone ocenami normatywnymi.
Istnieje alternatywna (równie normatywna) definicja „efektywnych” instytucji, która wywodzi się z Bogactwa narodów Adama Smitha i obejmuje pojęcie indywidualistycznych norm prawa własności: efektywne są te instytucje, które ułatwiają wzajemnie korzystną, dobrowolną wymianę (Buchanan, 1964). Z tej perspektywy „lepszą” alokację zasobów mogą określić tylko sami ludzie, a nie zawodowi „maksymalizatorzy” (zgodnie z neoklasyczną teorią użyteczności, działający aktorzy ekonomiczni dążą w swoich działaniach do „osiągnięcia” optimum pewnej zdefiniowanej, matematycznej funkcji użyteczności [przyp. tłum.]) funkcji dobrobytu społecznego. Standardem oceny jest ostatecznie zgoda między jednostkami.
Zgodnie z tą perspektywą nie można również powiedzieć, że mnożenie samorządów jest „efektywne”, ponieważ wzrost liczby samorządów oznacza dalszą alokację zasobów z sektora prywatnego do publicznego. Sektor prywatny jest wyłączną domeną wzajemnie korzystnej wymiany. Poza rolą, jaką jest egzekwowanie i ochrona praw własności prywatnej, przy braku demokracji bezpośredniej i zasad głosowania wymagających jednomyślności, wszelka alokacja zasobów przez rząd jest z konieczności przymusowa. Rozprzestrzenianie się jednostek samorządu terytorialnego, zarówno budżetowych, jak i pozabudżetowych, stanowi rozszerzenie sfery zachowań związanych z poszukiwaniem zysku, które z konieczności mają charakter przymusu, kosztem zmniejszonego sektora prywatnego i sfery dobrowolnej wymiany.
Ekonomiści teorii wyboru publicznego krytykują zazwyczaj skonsolidowaną strukturę samorządową jako monopolistyczną w porównaniu z alternatywą, jaką jest większa liczba jurysdykcji w ramach obszaru metropolitalnego. W wielu przypadkach krytyka ta jest prawdopodobnie uzasadniona. Dla przykładu, jeden scentralizowany okręg szkolny może być jeszcze większym monopolistą, niż gdyby istniało kilka, spośród których można by wybierać „głosując nogami”. Jak mógłby powiedzieć George Orwell, wszystkie rządy są monopolistyczne, tylko niektóre są bardziej monopolistyczne niż inne.
Nie jest jednak jasne, czy właściwą alternatywą dla rozdrobnionej struktury władz w obszarze metropolitalnym jest bardziej scentralizowany, monopolistyczny rząd. Inną alternatywą jest powrót do dostarczania przez sektor prywatny dóbr, które obecnie są dostarczane przez samorządy: edukacji, bibliotek, szpitali, obsługi lotnisk, ochrony przeciwpożarowej, obsługi parkingów, zaopatrzenia w wodę, ochrony policyjnej, oczyszczania ścieków, parków i rekreacji, transportu masowego i niezliczonych innych działań.
Wspólną cechą wszystkich tych działań jest to, że nie można przedstawić silnych argumentów przemawiających za tym, że którekolwiek z nich jest dobrem publicznym. Wszystkie one są podzielne pod względem konsumpcji, a wykluczenie z nich nie jest kosztowne. Co więcej, wszystkie te dobra są dostarczane w całym kraju zarówno przez firmy prywatne, jak i samorządy, co każe wątpić w istnienie ekonomicznego uzasadnienia ich dostarczania przez państwo.
Rządy zwykle zapewniają sobie wyraźne korzyści, gdy tylko dopuszczają bezpośrednią konkurencję z sektorem prywatnym (co często nie jest dozwolone), nie musząc płacić podatków ani przestrzegać kosztownych przepisów nakładanych na przedsiębiorstwa prywatne. Są to więc często operacje przynoszące zyski władzom lokalnym, które przejęły usługi, które w innym przypadku byłyby świadczone przez przedsiębiorstwa prywatne. jest Bardziej prawdopodobnym wyjaśnieniem, dlaczego te działania są prowadzone przez setki jednostek samorządu terytorialnego, jest imperializm rządowy niż niedoskonałość rynku.
Rządy przekierowują zasoby z sektora prywatnego do publicznego, ponieważ albo prawo zabrania firmom prywatnym konkurowania z monopolami rządowymi, albo są one wypierane z rynku ze względu na specjalne korzyści, jakie mają dostawcy usług rządowych. Patrząc z tej perspektywy, wydaje się, że charakterystyka „efektywnej” organizacji samorządów lokalnych oparta na wyborze publicznym jest bardzo myląca.
Wybór publiczny i przedsiębiorcy polityczni
Ekonomiści austriaccy często twierdzą, że ekonomia neoklasyczna ignoruje wiele ważnych zjawisk gospodarczych, ponieważ nie podkreśla w wystarczającym stopniu roli przedsiębiorczości w organizacji gospodarczej. Ludwig von Mises szeroko zdefiniował przedsiębiorczość, obejmując nią kapitalistów, robotników, konsumentów i innych: „Ekonomia, mówiąc o przedsiębiorcach, ma na uwadze nie ludzi, lecz określoną funkcję” (Mises, 2007).
Funkcją przedsiębiorcy jest reagowanie na zmiany na rynku (i ich tworzenie). Efektywność rynków nie zależy od równości cen i kosztów krańcowych, znanego warunku równowagi w neoklasycznej teorii cen, ale raczej „zależy od stopnia powodzenia, z jakim można polegać na siłach rynkowych w generowaniu spontanicznych korekt (...) w okresach nierównowagi” (Kirzner, 2010).
Według Roberta Tollisona przedsiębiorczość jest motorem wzrostu gospodarczego i tworzenia bogactwa w gospodarkach kapitalistycznych:
Kiedy konkurencję postrzega się jako dynamiczny, tworzący wartość, ewolucyjny proces, rola renty ekonomicznej w stymulowaniu decyzji przedsiębiorców i w nakłanianiu do efektywnej alokacji zasobów jest kluczowa (...). [Poszukiwanie zysku w konkurencyjnym porządku rynkowym jest normalną cechą życia gospodarczego. Zwroty właścicieli zasobów zostaną doprowadzone do normalnego poziomu (...) przez konkurencyjne dążenie do zysku, ponieważ niektórzy właściciele zasobów uzyskują dodatnie renty, które sprzyjają wejściu na rynek, a inni uzyskują renty ujemne, które powodują wyjście z rynku. Poszukiwanie zysku i renty ekonomiczne są nieodłącznie związane z efektywnością konkurencyjnego procesu rynkowego. Działania te napędzają konkurencyjny system cenowy i tworzą wartość (np. nowe produkty) w gospodarce. (Tollison, 1982, s. 577)
Jednak ekonomia neoklasyczna nie postrzega konkurencji jako „dynamicznego, tworzącego wartość, ewolucyjnego procesu”. Jest to raczej statyczny stan równowagi. W równowadze nie ma miejsca na funkcję przedsiębiorczości, ponieważ w stanie równowagi nie zachodzą żadne zmiany w danych dotyczących wyposażenia, technologii czy preferencji. Umniejszając lub ignorując rolę przedsiębiorczości i konkurencji jako dynamicznego, rywalizacyjnego procesu, ekonomia neoklasyczna prawdopodobnie nie doceniła zdolności kapitalizmu do tworzenia bogactwa i zwiększania dobrobytu.
Podobnie, stosując statyczny model neoklasyczny do badania „rynków” politycznych, teoretycy wyboru publicznego prawdopodobnie zbagatelizowali lub zignorowali rolę przedsiębiorczości politycznej. Nie doprowadziło ich to jednak do zignorowania roli przedsiębiorczości w tworzeniu bogactwa i ułatwianiu wymiany, tak jak w przypadku badań nad rynkami prywatnymi. Istotą przedsiębiorczości politycznej jest niszczenie bogactwa poprzez zachowania związane z poszukiwaniem renty o sumie ujemnej. Tak więc trzymanie się statycznego modelu neoklasycznego może prowadzić do niedoceniania korzystnych efektów ekonomicznych rynków prywatnych, a jednocześnie — w przypadku zastosowania go do badania wyboru publicznego — do niedoceniania destrukcyjnych efektów polityki.
W dużej części teorii wyboru publicznego grupy interesu są postrzegane jako podmioty, które łączą się, aby wyrazić zapotrzebowanie na transfer bogactwa. Politycy, szukając zysku politycznego, odpowiadają, dostarczając tych transferów poprzez ustawodawstwo i regulacje. W związku z tym politycy są nazywani „pośrednikami” w tworzeniu prawa (Tollison i McCormick, 1981). Tak więc, podobnie jak doskonale konkurencyjna firma maksymalizująca zysk zaspokoiłaby potrzeby konsumentów, politycy biernie odpowiadają na życzenia grup interesu.
Jednak analogia z teorią cen nie jest w pełni trafna, ponieważ w świecie niepewności producenci nieustannie poszukują i tworzą możliwości zysku poprzez reklamę, oferowanie nowych lub odmiennych produktów oraz inne działania mające na celu stymulowanie popytu na ich towary lub usługi. Nie reagują oni jedynie na zmieniające się potrzeby konsumentów. Podobnie przedsiębiorcy polityczni nie tylko biernie reagują na naciski grup interesu. Starają się także stymulować popyt na swoje „usługi”, czyli zapewnianie transferów bogactwa (Mitchell, 1984).
Chociaż w literaturze poświęconej wyborowi publicznemu kwestia ta jest stosunkowo zaniedbywana, Richard Wagner (Wager, 1966) opisał znaczenie przedsiębiorczości politycznej w hipotetycznym przykładzie, w którym grupy interesów zostały zdelegalizowane.
Rozważmy interesy gospodarstw rolnych po zdelegalizowaniu grup nacisku. Twierdzenie, że rolnicy nie podejmowaliby już działań [politycznych] w celu zwiększenia swoich realnych dochodów, wydaje się sprzeczne z intuicją i zdrowym rozsądkiem. Aby to pogodzić, musimy zwrócić się do przedsiębiorcy politycznego i zaobserwować wpływ delegalizacji lobbingu na jego możliwości zysku. Jeśli zysk polityczny istniał przed zmianą instytucjonalną [tzn. zdelegalizowaniem lobbingu], jaki jest powód, aby sądzić, że taki zysk nie będzie istniał po tej zmianie? Jest oczywiste, że aby zmniejszyć zysk polityczny z głosowania w gospodarstwach rolnych, należy zmienić albo zasady głosowania, albo zasady organizacyjne. Ponieważ zdelegalizowanie grup nacisku nie ma związku z żadną z tych dwóch cech, zysk musi nadal istnieć po zdelegalizowaniu grup nacisku. Dlatego też jakiś przedsiębiorca polityczny mógłby przenieść ich sprawę do kongresu. (Wagner, 1966, s. 165)
Wagner stwierdził ponadto, że różne rozwiązania instytucjonalne często pojawiają się w celu promowania indywidualnych interesów, gdy problemy związane z „gapowiczami” uniemożliwiają tworzenie skutecznych grup interesów. Na przykład jednym z zadań biurokracji rządowej jest spełnianie życzeń przedsiębiorców politycznych, z którymi łączy ich wspólny cel: rozszerzenie działalności (i budżetu) agencji. Działania biurokracji są pod wpływem silnych bodźców do promowania i stymulowania postrzeganego zapotrzebowania na jej działalność — każda biurokracja jest energicznym lobbystą.
Peter Woll (Woll, 1977) zwrócił uwagę na znaczenie lobbingu biurokratycznego w swojej książce American Bureaucracy:
Zdolność agencji administracyjnych do pozyskiwania poparcia dla poszczególnych programów jest często wystawiana na ciężką próbę, w związku z czym agencje często tworzą na stałe działy public relations, aby uzyskać poparcie dla swoich propozycji legislacyjnych. Oszacowano, że władza wykonawcza wydaje blisko pół miliarda dolarów [w 1971 roku] rocznie na programy public relations i informacji publicznej (...). [Firmy przeznaczają ogromne ilości funduszy, czasu i wysiłku na pośrednią i bezpośrednią działalność lobbingową. (Woll, 1977, s. 194)
Innym przykładem wydatków na lobbying biurokratyczny jest Departament Rolnictwa USA, który w 1984 roku oficjalnie zatrudniał 144 osoby na pełny etat w dziale public affairs, dysponując budżetem w wysokości 6,5 miliona dolarów. Cały departament, łącznie z agencjami podległymi, zatrudnia 704 osoby zajmujące się sprawami publicznymi (Palmer, 1985). Departament Edukacji miał 21 specjalistów od spraw publicznych i budżet w wysokości 1,5 miliona dolarów, a Pentagon wymienił 1066 pełnoetatowych pracowników public relations. Podobne programy można z pewnością znaleźć także w innych agencjach.
Skutkiem reklamy politycznej będzie prawdopodobnie przyzwolenie społeczeństwa na dalszy rozwój rządowego procesu transferu bogactwa. W przeciwieństwie do reklamy prywatnej, reklama polityczna nie sprzyja konkurencji i obniżaniu cen poprzez ułatwienie porównywania ofert, ponieważ porównywanie ofert jest niedozwolone. Rządy zazwyczaj przyznają sobie ustawowe monopole na dostarczane przez siebie towary i usługi. Ze względu na brak presji konkurencyjnej nie istnieją też silne ograniczenia dotyczące fałszywej reklamy ze strony rządu. Niewiele firm prywatnych, przykładowo, ryzykowałoby krytykę fałszywych reklam przedsiębiorstw państwowych z obawy przed represjami ze strony władz rządowych. Nie można też oczekiwać, że rządowe agencje regulacyjne, takie jak Federalna Komisja Handlu, rozprawią się z oszukańczymi twierdzeniami podawanymi przez sam rząd. Zatem:
Politycy nie mogą być pociągani do odpowiedzialności za swoje obietnice. Jeśli okaże się, że pełno mięsny produkt producenta hot-dogów składa się w 30 procentach z kurczaka i bułki tartej, najprawdopodobniej napotka on trudności ze strony rządu, nawet jeśli konsumenci kupią ten produkt. Ale gdy porównywalny produkt rządowy okaże się w 60 procentach balsamem, żadna agencja regulacyjna nie podejmie „działań”. (Wagner, 1976, s. 81).
Co więcej, główną funkcją reklamy politycznej „(...) wydaje się być promowanie przyzwolenia na dominującą politykę publiczną. Celem reklamy publicznej byłoby utwierdzenie obywateli w przekonaniu, że fakt, iż ich dobra publiczne składają się w 60 procentach z bzdur, świadczy o dobrym działaniu” (Wagner, 1976, s. 97). W ten sposób przedsiębiorczość polityczna w formie reklamy publicznej ułatwia proces poszukiwania zysku.
Innym przykładem przedsiębiorczości politycznej jest polityka finansowana z podatków (Bennett i DiLorenzo, 1985). Rząd federalny przeznacza setki milionów dolarów rocznie dla grup specjalnego interesu, w tym grup konsumenckich typu Ralph Nader, ekologów, lobbystów na rzecz praw socjalnych, organizacji praw obywatelskich, związków zawodowych, organizacji seniorów i różnych konserwatywnych działaczy politycznych, by wymienić tylko kilka przykładów. Fundusze są pozyskiwane z grantów i kontraktów, które rzekomo mają pomagać konsumentom, bezrobotnym, osobom starszym, mniejszościom, ochronie środowiska itd.
W takich przypadkach Kongres bezpośrednio stymuluje popyt na swoje „usługi”, przekazując pieniądze podatników grupom interesów na lobbing, kampanie, rejestrację wyborców, publikowanie książek (a także artykułów i podręczników szkoleniowych), organizowanie imprez medialnych i prowadzenie innych form polityki partyzanckiej. Politycy wykorzystują politykę finansowaną z podatków do tworzenia postulatów legislacyjnych i działań rządu w celu stymulowania popytu na ich usługi. Grupy interesu, które otrzymują fundusze rządowe, mogą prowadzić bardziej jawną działalność polityczną niż biurokracja rządowa, ponieważ angażowanie się pracowników rządowych w działalność polityczną w miejscu pracy jest nielegalne. Ponadto, jak zauważył Gordon Tullock (Tullock, 1983), „(...) grupy interesu mają zazwyczaj interes w tym, by zmniejszyć zasób informacji przeciętnego wyborcy. Jeśli mogą mu sprzedać jakąś fałszywą opowieść, która wspiera ich wysiłki (...), to im się to opłaca. (...) produkują dezinformację” (Tullock, 1983, s. 71).
Podsumowując, skupienie się na roli przedsiębiorczości politycznej może przyczynić się do lepszego zrozumienia procesu rządzenia. Popytowe modele procesu politycznego (takie jak model przeciętnego wyborcy) mogą być mylące, jeśli nie uwzględniają faktu, że przedsiębiorcy polityczni są ekspertami w fabrykowaniu fałszywych kryzysów, aby przekonać opinię publiczną do przyjęcia ich propozycji politycznych. Wyborcy są racjonalnie ignorantami, a większość informacji o polityce, które do nich docierają, to propaganda wydawana przez służących sobie polityków, grupy interesów i biurokrację.
Nie jest opłacalnym być tak dobrze poinformowanym w tematyce polityki, jak o własnych sprawach osobistych, co pozwala przedsiębiorcom politycznym wytwarzać fałszywą „wolę ludu”. Joseph Schumpeter (Schumpeter, 1942) zauważył to już ponad cztery dekady temu:
Ponieważ natura ludzka w polityce jest taka, jaka jest, [politycy] są w stanie modyfikować, a nawet — w bardzo szerokich granicach — tworzyć wolę ludu. To, z czym mamy do czynienia w analizie procesów politycznych, to w dużej mierze nie wola autentyczna, lecz wola wytworzona. (...) [Wola ludu] jest produktem, a nie siłą napędową procesu politycznego. (Schumpeter, 1942)
Mimo że przedsiębiorczość prywatna i polityczna służą przekazywaniu informacji, dają zasadniczo różne rezultaty. Naturą działalności rynkowej jest zwiększanie skłonności ludzi do transportu, barteru i wymiany — na ogół jest to gra o sumie dodatniej — a przedsiębiorczość ułatwia ten proces. Z kolei naturą większości działań rządu, w tym przedsiębiorczości politycznej, jest promowanie transferów bogactwa, co w najlepszym przypadku jest grą o sumie zerowej. Mancur Olson (Olson, 1982) dowodzi, że takie poszukiwanie renty jest w rzeczywistości grą o sumie ujemnej i główną przyczyną stagnacji gospodarczej.
Wnioski
Ekonomia austriacka i teoria wyboru publicznego to dwa najbardziej ekscytujące nurty badań ekonomicznych. Dzięki naciskowi na konkurencję jako dynamiczny proces rywalizacji oraz roli przedsiębiorczości, ekonomia austriacka wyjaśnia, jak w rzeczywistości działają rynki. Teoria wyboru publicznego okazała się absolutnie rewolucyjna, skupiając uwagę na tym, w jaki sposób narzędzia ekonomii mogą być wykorzystane do lepszego zrozumienia funkcjonowania rządów. Niniejszy artykuł jest, jeśli w ogóle, wezwaniem do uznania tych dwóch programów badawczych za komplementarne.
Rozumowanie ekonomiczne może być i będzie stosowane w celu lepszego zrozumienia procesu politycznego, ale nie trzeba w tym celu przyjmować całej neoklasycznej struktury ekonomicznej. Ponadto omawiane tu nurty ekonomii austriackiej — teorie konkurencji i przedsiębiorczości — oferują pewien wgląd w proces rządzenia, który ekonomia neoklasyczna w najlepszym razie ignoruje, a być może nawet błędnie interpretuje.
Jedną z konsekwencji tego faktu jest to, że rodzaj prowadzonych badań nad wyborem publicznym może nabrać innego charakteru. W szczególności, mądrą inwestycją zasobów intelektualnych byłoby prowadzenie większej liczby badań historycznych nad ewolucją instytucji politycznych z perspektywy wyboru publicznego. Wybór publiczny jest często studium porównawczym instytucji, ale historia gospodarcza jest jednym z podejść badawczych, które niestety zostało stosunkowo zaniedbane przez teoretyków wyboru publicznego. Z perspektywy wyboru publicznego z historii gospodarczej i politycznej można się wiele nauczyć, czego nie da się uchwycić za pomocą równań regresji dotyczących „determinantów” wydatków rządowych, podatków i pożyczek.
Uważne rozważenie przydatności ekonomii austriackiej w badaniach nad wyborem publicznym może nie tylko poszerzyć naszą wiedzę o instytucjach rządowych, ale także uchronić nas przed popełnianiem błędów. W innym miejscu (DiLorenzo, 1984) twierdziłem, że ekonomia poszukiwania renty stała się zagmatwana. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest brak właściwego rozróżnienia między poszukiwaniem renty a poszukiwaniem zysku, co wynika z tego, że nie postrzega się konkurencji w świecie rzeczywistym jako dynamicznego, rywalizacyjnego procesu. W rezultacie niektórzy autorzy potępiają wiele działań (np. konkurencyjną reklamę, innowacje produktowe, badania i rozwój, rynek kontroli korporacyjnej), które są istotną częścią dynamicznego, konkurencyjnego rynku, jako „marnotrawne dążenie do uzyskania renty”. Jest to krok wstecz w rewolucji wyboru publicznego, którego można było uniknąć, zdając sobie sprawę z pewnych ograniczeń neoklasycznego modelu konkurencji i jego zastosowań w wyborze publicznym.
Źródło ilustracji: Adobe Stock
