Autor: Anders Åslund
Źródło: econlib.org
Tłumaczenie: Tomasz Kłosiński
Wersja PDF
W latach 1989-1991 komunizm rozpadał się w całym bloku sowieckim w Europie i Azji. Od Pragi do Władywostoku, dwadzieścia osiem krajów w byłym Związku Sowieckim i Europie Wschodniej porzuciło swoje systemy polityczne i gospodarcze[1].
Upadek systemu socjalistycznego
Pod koniec komunizmu wszystkie te kraje doświadczały wielkich problemów gospodarczych. Stary, wysoce scentralizowany socjalistyczny system gospodarczy stał się skostniały. Mimo że zmobilizował siłę roboczą i kapitał do industrializacji, nie nadążał za nowoczesnymi gospodarkami. Jego chroniczną wadą były niedobory, ponieważ scentralizowany system przydziału nie równoważył podaży i popytu dla milionów towarów i usług charakterystycznych dla nowoczesnej gospodarki. Nie był on w stanie zapewnić efektywności ani poprawy jakości, ponieważ koncentrował się na produkcji brutto, zachęcając do nadmiernego wykorzystywania wszystkich zasobów. Jego zdolność do innowacji była również bardzo ograniczona. Gospodarka socjalistyczna cierpiała na niedostatek drobnych przedsiębiorstw i twórczej destrukcji (niszczenie przestarzałych produktów i usług przez nowe i lepsze). W miarę wysychania wolnych zasobów tempo wzrostu zaczęło się pogarszać. Ponadto coraz większy udział sowieckiej gospodarki, około jednej czwartej PKB w latach 80., przeznaczano na wydatki wojskowe w wyścigu zbrojeń ze Stanami Zjednoczonymi. Stagnacja poziomu życia wywołała społeczne niezadowolenie, które z kolei motywowało nadmierny wzrost płac i powstrzymało konieczne podwyżki cen. W Polsce i w Związku Sowieckim deficyt budżetowy i podaż pieniądza gwałtownie rosły pod koniec komunizmu, powodując hiperinflację (ponad 50 procent inflacji w ciągu jednego miesiąca), drastyczne spadki produkcji oraz załamanie gospodarcze (Kornai 1992).
Przemiany gospodarcze na rynku zainicjowane zostały głównie przez pokojowe rewolucje polityczne zwiastujące wołanie o „normalne społeczeństwo”, czyli demokrację i gospodarkę rynkową opartą na własności prywatnej i rządach prawa. Przyczyny upadku komunizmu były liczne, a ich względne znaczenie pozostaje sporne. Niepowodzenie gospodarcze było wielorakie i oczywiste. Polityczne represje i aspiracje do narodowej niepodległości również przyczyniły się do upadku. Wielonarodowe państwa — Związek Sowiecki, Czechosłowacja i Jugosławia — rozpadły się. Istotnym czynnikiem była również niezdolność Związku Sowieckiego do nadążania za Stanami Zjednoczonymi w wyścigu zbrojeń i zaawansowanej technologii. Unia Europejska przyciągnęła narody Europy Środkowo-Wschodniej, które domagały się „powrotu do Europy”.
Rozróżnienie programów transformacji gospodarczej
Na początku kierunek transformacji był jasny, ale jego ostateczne cele nie były. Wszyscy opowiadali się za demokracją i normalną gospodarką rynkową z przewagą własności prywatnej, rządami prawa i siatką bezpieczeństwa socjalnego, ale ich ostateczne cele sięgały od gospodarki mieszanej w stylu amerykańskim do państwa opiekuńczego w stylu zachodnioeuropejskim po rynkowy socjalizm. Zamiast spierać się o cele, ludzie argumentowali, czy transformacja rynkowa powinna być radykalna czy stopniowa.
Radykalny program, „terapia szokowa” czy „konsensus waszyngtoński”, stał się główną propozycją podjęcia systemowej zmiany. Była to kompleksowa i radykalna reforma rynku. Kluczowymi elementami były: szybka i daleko idąca liberalizacja cen i handlu, zdecydowana redukcja deficytów budżetowych, restrykcyjna polityka pieniężna oraz wczesna prywatyzacja, zazwyczaj połączona z pomocą międzynarodową uzależnioną od działań reformatorskich. Głównym orędownikiem programu był Jeffrey Sachs z Uniwersytetu Harvarda, ale główny nurt anglo-amerykańskich makroekonomistów; Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW); Bank Światowy; Ministerstwa Finansów G-7; a także czołowi decydenci polityczni w Polsce, Czechach, krajach bałtyckich i Rosji również go poparli. Radykalna reforma stała się ortodoksyjną. Zwolennicy używali wielu argumentów. Sukces reformy był zagrożony, jeśli nie udałoby się wystarczająco szybko utworzyć masy krytycznej rynku i przedsiębiorstw prywatnych. Na wpół zreformowany system utrzymałby poważne wypaczenia, które spowodowałyby, że ludzie szukaliby przywilejów i dotacji, a także zniechęciłby do inwestycji. Koszty społeczne i polityczne powolnych reform byłyby o wiele większe, ponieważ częściowo zreformowany system nie mógłby dobrze funkcjonować. Ludzie byli gotowi zaakceptować tylko ograniczony okres cierpienia (Fischer i Gelb 1991; Lipton i Sachs 1990; Shleifer i Vishny 1998). Terapia szokowa była stosowana w Polsce, Czechach i trzech krajach bałtyckich (Estonii, Łotwie i Litwie).
W opozycji do programu radykalnych reform, sformułowano wiele stopniowych programów reform. Niektóre z nich opowiadały się za bardziej stopniową deregulacją handlu zagranicznego czy cen. Inne opowiadały się za bardziej stopniowym obniżaniem stóp inflacji, deficytami budżetowymi i ekspansją monetarną. Wielu twierdziło, że jakość prywatyzacji jest ważniejsza niż jej tempo. Przeciwnicy radykalnych reform byli zróżnicowani. Niektórzy byli teoretycznymi ekonomistami, którzy uważali, że bardziej stopniowe reformy zminimalizują cierpienia społeczne. Inni, od socjaldemokratów po komunistów, chcieli zminimalizować rolę rynku. Jednak najważniejszymi przeciwnikami byli kierownicy przedsiębiorstw państwowych, urzędnicy i ekonomiści polityczni w byłym Związku Sowieckim. Wszyscy zwolennicy stopniowych zmian twierdzili, że państwo jest silne i zdolne do inżynierii społecznej. Stopniowe reformy zdominowały Węgry, południowo-wschodnią Europę i większość krajów byłego Związku Sowieckiego. Pod koniec tego okresu, profesor Joseph Stiglitz z Uniwersytetu Columbia stał się przywódcą przeciwników radykalnych zmian (Murrell 1992; Roland 2000; Stiglitz 2002).
Dramaty reform
Debata to jedno, a wdrożenie to już coś innego. W praktyce, radykalnym reformatorom przeciwstawiali się początkowo kierownicy przedsiębiorstw państwowych, a później nowi przedsiębiorcy, którzy korzystali z przejściowych zakłóceń rynku. Wiele z przewidywanych przeszkód nie doszło do skutku. Na przykład strajki i niepokoje społeczne były minimalne, a duży kompleks wojskowo-przemysłowy był nieśmiały. Paradoksalnie, problemem nie byli przegrani, ale zwycięzcy, którzy zarobili fortunę na dużych krótkoterminowych subsydiach zdobytych w czasie transformacji (Hellman 1998). Postkomunistyczną transformację najłatwiej rozumieć jako spór o te dotacje (Åslund 2002).
Wielu ekonomistów podjęło się ambitnych analiz regresji obejmujących wiele krajów. Chociaż statystyki pozostają słabe, ekonomiści są zgodni co do tego, że niektóre duże reformy rynkowe zwiększają realny wzrost (Berg i in. 1999). Chociaż efekty są często trudne do rozłączenia, ponieważ różne reformy często występują jednocześnie, wydaje się, że największy wpływ miała likwidacja kontroli cen i handlu zagranicznego. Ponadto inflacja musi spaść poniżej 40 procent rocznie, aby umożliwić wzrost, a prywatyzacja jest jednoznacznie korzystna. Rządy, które prowadzą tego typu rozsądną politykę gospodarczą, przyjmują ustawodawstwo bardziej zorientowane na rynek niż mniej ambitni reformatorzy.
Zaskakująco łatwo zaakceptowano liberalizację cen konsumpcyjnych i importu, i wiele krajów przechodzących transformację, na przykład Polska, Estonia i Rosja, zniosły wszystkie cła importowe, aby przezwyciężyć ogromne niedobory. To, co okazało się trudniejsze, to deregulacja cen i eksportu towarów, ponieważ odpowiednio powiązani ludzie chcieli kupować ropę naftową, metale i zboże po niskich cenach ustalonych przez państwo i sprzedawać je na wolnym rynku światowym po cenach wielokrotnie wyższych, osiągając ogromne zyski. Zazwyczaj takie znoszenie kontroli było możliwe dopiero po poważnym kryzysie.
Inflacja była głównym problemem gospodarczym we wczesnej fazie transformacji. W trzynastu krajach odnotowano czternaście przypadków hiperinflacji, czyli prawie tyle samo, ile odnotowano wcześniejszej w historii świata. Wiele krajów weszło w fazę transformacji z wysokimi wydatkami publicznymi, napędzanymi przez populizm. W rezultacie powstał błędny konsensus co do tego, że kraje te „potrzebują” tak wysokich wydatków publicznych, jak kraje Europy Zachodniej. Kraje Europy Środkowo-Wschodniej zdołały zgromadzić tak duże wpływy do budżetu państwa, podczas gdy większość krajów postsowieckich odnotowała spadek swoich wpływów w warunkach hiperinflacji. Trzeba było wzmocnić ministerstwa finansów, aby kontrolować wydatki rządowe. Podobnie banki centralne musiały zostać wzmocnione i musiały zaostrzyć kontrolę monetarną oraz wyeliminować subsydiowane kredyty.
Tylko Europie Środkowej i krajom bałtyckim udało się osiągnąć wczesną stabilizację. Większość pozostałych krajów stanęła w obliczu nowych kryzysów finansowych, zwłaszcza Bułgaria w latach 1996-1997 i Rosja w 1998 roku. Przyczyną tych kryzysów były nadmierne deficyty budżetowe prowadzące do powstania długu publicznego, którego nie można było utrzymać. Podstawową przyczyną były zazwyczaj wydatki na wpół fiskalne, takie jak publiczne refinansowanie przynoszących straty banków w Bułgarii lub ulgi podatkowe w formie barterowego płacenia podatków w Rosji. W ramach płatności barterowych przedsiębiorstwa płaciły podatki w naturze, zgadzając się na budowę dróg lub dostarczanie innych produktów, pozyskując tym samym ogromne korzyści. Te odnowione kryzysy finansowe wywołały wielkie wstrząsy, pobudzając dyscyplinę fiskalną. Polityka dotycząca kursów wymiany walut była bardzo zróżnicowana. Pierwsze udane stabilizacje, w Polsce i Estonii, opierały się na sztywnych (tymczasowo ustalonych) kursach wymiany lub systemach izb walutowych ze stałym kursem wymiany. Rozbieżności i kryzysy finansowe doprowadziły jednak wiele krajów do przyjęcia płynnych kursów walutowych.
Prywatyzacja była najbardziej kontrowersyjną reformą, ponieważ jest to wyraźny podział bogactwa, a wszyscy starają się o większy w nim udział. Co więcej, prywatyzacja była monumentalna i miała bezprecedensowy zakres. Prywatyzację małych sklepów na małą skalę zazwyczaj podejmowano stosunkowo łatwo poprzez ich tanią sprzedaż pracownikom. Podobnie znaczna część mieszkań komunalnych została sprzedana najemcom po cenie nominalnej. Grunty rolne zostały zwrócone w krajach bałtyckich i Europie Środkowej. Reforma rolna została przeprowadzona wcześnie, tam gdzie rolnictwo było niezbędne dla gospodarki narodowej, ale później także w innych krajach.
Najbardziej kontrowersyjna była prywatyzacja dużych przedsiębiorstw. Cele były różne, w tym prywatyzacja dla samej siebie, dla wyników przedsiębiorstwa, dla przychodów państwa, dla przyciągnięcia kapitału zagranicznego, dla zadowolenia pracowników, kadry kierowniczej i innych krajowych interesariuszy oraz dla ładu korporacyjnego. Debata została spolaryzowana pomiędzy zwolennikami wczesnej masowej prywatyzacji a zwolennikami fragmentarycznej prywatyzacji w poszczególnych przypadkach. Czechy i Rosja były pionierami masowej prywatyzacji dużych przedsiębiorstw za pomocą bonów, które były rozdawane wszystkim obywatelom i mogły być wykorzystane do zakupu akcji dużych przedsiębiorstw. Natomiast Węgry, Polska i Estonia koncentrowały się na indywidualnej sprzedaży (Boycko i in. 1995; Stiglitz 2002). Analizy ekonomiczne coraz częściej pokazują, że prywatyzacja była korzystna. Najlepsze wyniki osiągnęły start-upy i przedsiębiorstwa z kapitałem zagranicznym, ale przedsiębiorstwa, które uczestniczyły w masowej prywatyzacji, szybko poprawiały swoje wyniki. Własność prywatna wydaje się mieć znaczenie w dłuższej perspektywie czasowej.
Oficjalnie zmierzone spadki wydajności były szokujące. Na szczęście te znaczne spadki nie są wiarygodne, ponieważ statystyki komunistyczne wyolbrzymiają produkcję, podczas gdy statystyki kapitalistyczne nie obejmują dużej części tego, co dzieje się w gospodarce. Jakość produkcji radykalnie się poprawiła, ponieważ towary poniżej pewnego standardu nie znajdują już nabywców. Nastąpiły poważne zmiany strukturalne. Zniknęła wcześniejsza nadmierna industrializacja, a sektory usług gwałtownie się rozwinęły. Ogromny kompleks wojskowo-przemysłowy skurczył się do wymiaru zachodnioeuropejskiego. Na przykład w Rosji wydatki na cele wojskowe wynoszą obecnie około pięć procent PKB, spadając z prawie 25 procent PKB w byłym Związku Sowieckim. Powstały miliony nowych małych przedsiębiorstw.
Spadek poziomu życia był znacznie mniejszy niż rzeczywisty spadek produkcji, ponieważ konsumpcja gwałtownie wzrosła jako udział w PKB i ponieważ znaczna część wcześniejszych inwestycji była wymuszona, a zatem niezbyt cenna. Głównym problemem jest jednak to, że różnice w dochodach gwałtownie wzrosły: w Europie Środkowo-Wschodniej do poziomu zachodnioeuropejskiego, w Rosji do poziomu amerykańskiego, a w niektórych krajach postsowieckich nawet do poziomu latynoamerykańskiego. Co ciekawe, początkowo emerytury gwałtownie wzrosły jako udział w PKB, podczas gdy rodziny z dziećmi doświadczyły nieproporcjonalnie dużego ubóstwa. Skargi dotyczące pogarszającej się sytuacji w zakresie edukacji i opieki zdrowotnej są standardem, ale w większości krajów przechodzących transformację ich udział w PKB faktycznie wzrósł, podczas gdy te zarządzane przez rząd systemy wydają się być w wielkim chaosie (Milanovic 1998). Rządy kilku krajów dokonały deregulacji rynków pracy (Estonia, Łotwa i Kazachstan), a wiele z nich zreformowało emerytury, wprowadzając element finansowania prywatnego. Ogólnie rzecz biorąc, reformy te są jednak spóźnione.
Wielki podział
Wyniki były bardzo zróżnicowane pod względem systemu politycznego, systemu gospodarczego i wzrostu gospodarczego. Widoczne są trzy trajektorie. Radykalni reformatorzy w Europie Środkowej i krajach bałtyckich zbudowali demokratyczne i dynamiczne gospodarki rynkowe z przewagą własności prywatnej. Stopniowi reformatorzy w Europie Południowo-Wschodniej i większości byłych republik radzieckich mieli większe problemy z osiągnięciem demokracji. Ich gospodarki rynkowe są nadal marnotrawione przez biurokrację, choć większość własności została sprywatyzowana. Trzy kraje — Białoruś, Turkmenistan i Uzbekistan — utrzymały swoją starą dyktaturę, kontrolę państwa i dominującą własność publiczną, robiąc niewiele, poza odrzuceniem partii komunistycznej.
Te kontrastujące wyniki można wyjaśnić różnymi celami tych reżimów. Podczas gdy ich dominującymi hasłami były budowanie demokracji, gospodarki rynkowej i rządów prawa, kraje postkomunistyczne podążały trzema skrajnie różnymi ścieżkami politycznymi. Radykalni reformatorzy naprawdę chcieli demokracji i dynamicznej gospodarki rynkowej. Na drugim końcu spektrum, kilku autokratów pragnęło niewiele, oprócz umocnienia swojej władzy. Pośrodku, kraje prowadziły politykę narzuconą przez dominujące elity, które chciały się wzbogacić na przejściowych zakłóceniach rynku. Nic dziwnego, że korelacja pomiędzy demokracją, urynkowieniem i prywatyzacją była bardzo silna.
Od 1999 r. rozwój gospodarczy przybrał kolejny obrót. Obcinając wydatki rządowe i wprowadzając niskie lub nawet liniowe stawki podatkowe, kraje byłego Związku Sowieckiego odnotowały znakomite wyniki, ze średnim wzrostem wynoszącym sześć procent rocznie przez pięć lat i prawie zrównoważonym budżetem. Wczesne sukcesy reformatorów w Europie Środkowej zatrzymały się na średnim tempie wzrostu wynoszącym trzy procent rocznie, z dużymi deficytami budżetowymi, deficytami na rachunku obrotów bieżących i bezrobociem. Ich wydatki publiczne utrzymały się na poziomie zachodnioeuropejskiego udziału w PKB. Kraje te stały się, jak ujął to węgierski ekonomista János Kornai, państwami opieki społecznej „przedwcześnie”, z nadmiernymi podatkami i transferami socjalnymi hamującymi wzrost gospodarczy (Kornai 1992, s. 15). Obraz sukcesu wydaje się być częściowo odwrócony. Jednak kraje postsowieckie wpadają w bardziej autorytarne systemy, podczas gdy Europa Środkowo-Wschodnia pozostaje demokratyczna. Duża część Europy Środkowo-Wschodniej przystąpiła do Unii Europejskiej w 2004 roku[2], co wydaje się raczej stymulować demokrację niż wzrost gospodarczy.
Ekonomia transformacji przyniosła kilka nowych spostrzeżeń w ekonomii. To, jak rozpocząć transformację, miało tak duże znaczenie nie dlatego, że pracownicy lub ludzie się sprzeciwili, ale, jak się okazuje, dlatego, że elita była silną grupą interesów, którą trzeba było udobruchać. Ponieważ znaczna część produkcji w czasach socjalizmu miała tak niewielką wartość, to czy rzeczywisty poziom produkcji zmniejszył się w okresie transformacji, jest nadal przedmiotem sporu. Prywatyzacja i restrukturyzacja przedsiębiorstw były najbardziej pionierskimi obszarami, a ostateczny werdykt co do ich sukcesu jeszcze nie zapadł. Korupcja jest powszechna, ale zdarza się to we wszystkich krajach, w których urzędnicy państwowi mają dużą swobodę decyzyjną (zob. Korupcja), nie tylko w gospodarkach przejściowych. Stabilizacja makroekonomiczna i liberalizacja prawie nie oferowały niczego bardzo niespodziewanego, poza kwestiami technicznymi, takimi jak barterowanie. W miarę upływu czasu, cechy charakterystyczne gospodarek przejściowych słabną.
Bibliografia
Åslund, Anders, Building Capitalism: The Transformation of the Former Soviet Bloc, New York: Cambridge University Press, 2002.
Berg, Andrew, Eduardo Borensztein, Ratna Sahay, Jeronim Zettelmeyer, „The Evolution of Output in Transition Economies: Explaining the Differences”, IMF Working Paper no. 73. International Monetary Fund, Washington, D.C., 1999.
Boycko, Maxim, Andrei Shleifer, Robert W. Vishny, Privatizing Russia, Cambridge: MIT Press, 1995.
European Bank for Reconstruction and Development [EBRD], Transition Report 2003, London: EBRD, 2003.
Fischer, Stanley, and Alan Gelb, „The Process of Socialist Economic Transformation”, Journal of Economic Perspectives 5, no. 4 (1991): 91–105.
Hellman, Joel S., „Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions”, World Politics 50 (1998): 203–234.
Kornai, János, The Socialist System: The Political Economy of Communism, Princeton: Princeton University Press, 1992.
Kornai, János, „The Postsocialist Transition and the State: Reflections in the Light of Hungarian Fiscal Problems”, American Economic Review 82, no. 2 (1992): 1–21.
Lipton, David, Jeffrey D. Sachs, „Creating a Market in Eastern Europe: The Case of Poland”, Brookings Papers on Economic Activity 20, no. 1 (1990): 75–147.
Milanovic, Branko, Income, Inequality, and Poverty During the Transition from Planned to Market Economy, Washington, D.C.: World Bank, 1998.
Murrell, Peter, „Evolutionary and Radical Approaches to Economic Reform” Economics of Planning 25 (1992): 79–95.
Roland, Gérard, Transition and Economics: Politics, Markets, and Firms, Cambridge: MIT Press, 2000.
Sachs, Jeffrey D., and Wing Thye Woo, „Reform in China and Russia”, Economic Policy, no. 18 (1994): 101–145.
Shleifer, Andrei, Robert W. Vishny, The Grabbing Hand. Government Pathologies and Their Cures, Cambridge: Harvard University Press, 1998.
Stiglitz, Joseph E., Globalization and Its Discontents, New York: Norton, 2002.
[1] Zarówno w systemie politycznym, jak i strukturze ekonomicznej kraje te różniły się znacznie od Chin i dlatego należy je oddzielnie omówić (Sachs i Woo 1994).
[2] Estonia, Łotwa, Litwa, Polska, Czechy, Słowacja, Węgry i Słowenia.
