Wstęp
Zapoczątkowana jeszcze przez poprzedni rząd kampania (albo seria kampanii) legislacyjnych o charakterze paternalistycznym przetrwała zmianę władzy i ma się najwyraźniej całkiem dobrze. Tym razem na celowniku rządu, a precyzyjniej, Minister Zdrowia, znalazły się jednorazowe papierowy elektroniczne (zwane także e-papierosami). Izabela Leszczyna ogłosiła, że resort podjął działania legislacyjne w celu opracowania i poddania pod obrady Sejmu i Senatu zakazu dystrybucji jednorazowych e-papierosów. Ratio legis ustawy jest dbałość o zdrowie dzieci i młodzieży, jak wskazuje minister Leszczyna: rozpoczynamy prace nad zmianami dotyczącymi jednorazowych e-papierosów; te papierosy to plaga, będziemy chronić szczególnie młodych ludzi. Jest to tym istotniejsze, że powszechnie sugeruje się, że same produkty tego typu, ze względu na ich kolor, mogą stanowić samo w sobie zachętę dla osób młodych.
To, co czyni te urządzenia szczególnie szkodliwe, to wyższa zawartość nikotyny w płynie oraz obecność słodzików, które spalając się, rozkładają się na substancje szkodliwe dla zdrowia.
Dodatkowo, podnoszony jest aspekt „ekologiczny” — jako że e-papierosy są odpadem elektronicznym, powinny trafiać do odpowiednich pojemników, a trafiają do zwyczajnych kubłów na śmieci, co może powodować zatrucie środowiska i niemożność (albo utrudnienie) recyklingu zawartych tam surowców wtórnych. Polska idzie tym samym w ślady m.in. Wielkiej Brytanii, w której zakaz taki również jest przedmiotem prac legislacyjnych oraz debaty publicznej.
Skutki ekonomiczne i prawne
Zakaz zdaje się być powszechnie popierany i budzić zrozumiałe zadowolenie, bo, w końcu „dzieci będą chronione” przed uzależnieniem od nikotyny i potencjalnymi, innymi negatywnymi skutkami inhalacji nowatorskich wyrobów tytoniowych. Pozytywne skutki, które mają wynikać z implementacji zakazu, powinny być więc szczególnie godne pochwały. Czy aby na pewno jednak skutki będą tylko i wyłącznie pozytywne? Intuicja ekonomiczna wskazująca, że prohibicja, a zwłaszcza o charakterze wybiórczym jak w przypadku urządzeń jednorazowych, jest nieskuteczna, zdecydowanie nakazuje szukać nie tylko tego, co widać, ale także tego, czego nie widać.
Powstają też pytania o spełnianie przez to rozwiązanie zasady równości wobec prawa: skoro zakup e-papierosów, bez względu to, czy są jednorazowe, czy nie, jest zakazany dla osób poniżej 18 roku życia, dlaczego akurat zakazywać papierosów jednorazowych? Skoro sprzedawane są nielegalnie, dlaczego właściwie karać za łamanie prawa producenta urządzenia, który dostarcza go dystrybutorowi zgodnie z prawem, a nie dystrybutora tychże, który sprzedaje go nielegalnie? Niestety, z perspektywy administracji państwowej, łatwiej i taniej „ukarać” jest producenta kompletnie nieproporcjonalnym zakazem wytwarzania jakiegoś dobra, aniżeli ścigać rzeczywistego, często nieuchwytnego, sprawcę. Zakaz taki godzi jednak w podstawową zasadę państwa prawa, jaką jest zasada odpowiedzialności indywidualnej, nie zaś zbiorowej bądź zastępczej, jak w powyższym wypadku. Jako że jednak nie jest to formalnie „kara”, a „prawo administracyjne”, wynikające z realizacji imperium, działanie takie niestety nie może być obalone tylko na tym gruncie, chyba że można by udowodnić — co niestety byłoby trudne — iż w praktyce ustawa zakazująca sprzedaży jednorazowych papierosów skierowana jest przeciwko tylko konkretnym producentom, a nie wszystkim.
Z perspektywy czysto prawnej zakaz taki budzi, już w oparciu o pierwotne założenie, wątpliwości co do proporcjonalności takiej regulacji. Zawsze jednak, rozpatrując kwestię tego rodzaju, prawnik, funkcjonujący na gruncie polskiej konstytucji, musi nie tylko zwrócić uwagę na to, jakie koszty są ponoszone przez konkretne osoby fizyczne czy prawne, ale także to czy z perspektywy potencjalnych skutków takiej regulacji, cel, jaki jej przyświeca (ochrona wartości konstytucyjnych, tutaj akurat — zdrowia), może być w zamierzony sposób osiągnięty. Należy ponadto zwrócić uwagę na to, czy koszty są do tych ograniczeń na tyle proporcjonalne, że zalety regulacji przeważają nad jej wadami, a sama regulacja jest konieczna[1]. Jak jest więc z potencjalnymi skutkami regulacji?
Nad tym zagadnieniem, lecz na gruncie brytyjskim, pochylił się brytyjski Institute of Economic Affairs, publikując ostatnio krótki raport, analizujący analogiczną propozycję brytyjską pod kątem skutków legislacyjnych. Do jakich wniosków dochodzą w nim jego autorzy? Zacznijmy może od statystyk, które cytuję za powyższą publikacją. Korzystanie z e-papierosów, zwane także „vapowaniem”, choć stanowi rzecz jasna inhalację substancji uzależniającej, jest o 95% mniej szkodliwe aniżeli palenie tytoniu, a ryzyko związane z inhalacją nikotyny w ten sposób ocenia się w zależności od badania, na ok. 1-5% tego przypisywanemu tradycyjnemu tytoniowi[2]. Odsetek młodzieży w wieku 11-17 lat, która chociaż raz skorzystała z e-papierosa wynosi 20,5%, ale na co dzień korzysta z nich 7,6%, a więc jedna trzecia z nich. 11,5% młodzieży, a więc ponad połowa, skorzystała z nich raz albo dwa razy, co wedle autorów wskazuje na to, że skorzystanie z tego urządzenia było wynikiem ciekawości, która zaspokojona, nie przybrała jednak formy nałogu. Bardzo podobne dane można przytoczyć wobec użycia e-papierosów przez młodzież polską[3]. Już same liczby pokazują, że problem pod kątem jego powszechności i rzeczywistych szkód może być przejaskrawiony. O ile więc możemy życzyć sobie, by żadna osoba poniżej 18 roku życia. nie miała styczności z nikotyną (tak jak z alkoholem, pornografią itp.), nie jest to po prostu możliwe, a upieranie się przy tym stanowi szczególną formę błędu Nirvany, o jakim pisał Harold Demsetz. Porównywać należy zatem dwa alternatywne, ale możliwe do realizacji, stany rzeczy, nie zaś stan realny ze stanem rzeczy, który jest „utopijny”. Należy więc minimalizować możliwe szkody wynikające z nieprzewidzianych skutków regulacji. A jakie one mogą być?
- Wzrost podziemnego rynku e-papierosów — Skoro produkty tego typu sprzedawane są obecnie nielegalne (a i same często nie spełniają norm wyznaczonych przez prawo, więc sprzedaż jest „podwójnie” nielegalna), zakaz sprzedaży nie musi mieć większego znaczenia z perspektywy ochrony młodzieży. Dość wspomnieć, a na co autorzy nie zwrócili w ogóle uwagi, że z perspektywy nielegalnych sprzedawców zakaz taki jest wspaniałą informacją — będąc jedynym, choć nielegalnym, dystrybutorem produktu uzyskują w ten sposób monopol na jego sprzedaż, co pozwala im na potencjalne podwyższenie cen i zwiększenie zysków, a sam zakaz jego dystrybucji, połączony z karami (2 tys. złotych), nie musi być wystarczająco odstraszający[4]. Gdyby nie to, że projekt zakazu jest najprawdopodobniej obliczony na poklask opinii publicznej („coś robimy, bo dzieci”) i sygnalizowanie przez polityków ich „przejęcia się problemem” dla realizacji własnych celów, można by pomyśleć, że wprowadzono go w wyniku... lobbyingu nielegalnych sprzedawców. Tylko oni bowiem rzeczywiście na tym zyskają. A może, patrząc na koncept wzajemnego wspierania się przemytników alkoholu i baptystów w czasie prohibicji trwającej w latach 20. poprzedniego wieku, którzy (często nieświadomie) wspierali swoje interesy, choć cel każdej z grup był zupełnie inny, warto zastanowić się, czy to nie podobny przypadek? Ocenę pozostawiam Czytelnikom.
- Wzrost liczby palaczy tradycyjnego tytoniu, także wśród nieletnich — e-papierosy to nie tylko, jak się okazuje, produkt o charakterze używki, ale jedna z skuteczniejszych metod odstawienia tytoniu. Biorąc pod uwagę, że jak wskazują sami autorzy raportu, 31% osób korzystających z e-papierosów korzysta właśnie z tych jednorazowych, nie tylko młodzież, ale i sami dorośli kupujący produkty jak najbardziej legalnie będą poszkodowani, co może skłonić ich do powrotu do normalnych papierosów. Analogicznie podobne procesy można wskazać do osób niepełnoletnich, które to mogą zostać w taki nałóg jeszcze mocniej „wciągnięte”.
Dość wspomnieć, że autorzy raportu odradzają wprowadzenie zakazu obrotu jednorazowymi e-papierosami. Na co jeszcze należałoby zwrócić uwagę z perspektywy skutków regulacji, ale w Polsce?
Przede wszystkim, tak jak w przypadku energetyków, jeżeli podobny zakaz, jaki chce wprowadzić minister Leszczyna, nie jest wprowadzony i egzekwowany przez kraje ościenne, urządzenia tego typu mogą przekraczać swobodnie granice i trafiać do konsumentów pomimo zakazu. Ponadto produkty tego typu dostępne są w Chinach za pośrednictwem portali wysyłkowych i mogą przybywać do nas drogą kolejową, a tym samym trafiać do zainteresowanych także bez pośrednictwa „dealera”. Jest to tym bardziej prawdopodobne, że w przeciwieństwie do produktów żywnościowych, trwałość płynu z nikotyną nie jest tak bardzo ograniczona czasowo jak żywności, płyn zaś i urządzenie zajmują relatywnie niewiele miejsca, więc koszt ich sprowadzenia nie musi być bardzo wielki. Nawet jeżeli paczki są prześwietlane i potencjalnie produkty mogłyby być konfiskowane na granicy, sam zakup takiego urządzenia nie może być uznawany za nielegalny, nie stanowi bowiem „wprowadzania do obrotu” jednorazowych e-papierosów. Tak więc nie istniałaby podstawa prawna do aż tak głębokiej ingerencji w prawa jednostki. Całość tych okoliczności nie wskazuje na to, że zakaz taki może realnie wpłynąć na korzystanie z urządzeń przez nieletnich.
Interwencjonizm
Ponadto – o ile jednostkowo, jednorazowe e-papierosy są tańsze od urządzeń wielorazowych, długoterminowo taniej korzystać jest jednak z urządzeń wielorazowych, w których płyn da się uzupełniać, a pojemniki wymieniać. Można zasugerować, że w przypadku osób niepełnoletnich przynajmniej część popytu przeniesie się na produkty wielorazowe, już i tak dla nich zakazane i zdobywane nielegalnie. Powstaje więc pytanie, na ile rzeczywiście zakaz odciągnie osoby już uzależnione od „vapowania”.
Pozostaje jeszcze inny problem — substytuty. Oczywistym substytutem jednorazowego e-papierosa, o czym już pisano w raporcie IEA, jest papieros tradycyjny. Nie można jednak jednoznacznie wykluczyć pojawienia się innych substytutów, tak zawierających nikotynę, jak i od niej wolnych, ale przez to nieobjętych uregulowaniami. Pewne przykłady tego mamy i dziś, pod postacią saszetek nikotynowych, nie są uregulowane jako produkt tytoniowy. Nikotyna może być też wchłaniana pod postacią doustnie stosowanego tytoniu (snus) czy (donosowo) tabaki. Skoro już teraz osoby niepełnoletnie mają dostęp do e-papierosów, należy przypuszczać, że będą miały dostęp i do nich.
Podsumowanie
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, trudno nie ulec wrażeniu, że prowadzone działania legislacyjne mają charakter „akcyjny” i prowadzone są raczej po to, by pokazać, że „coś się robi” poprzez „proste cięcie” legislacyjne, nawet jeżeli efekty tego działania nie są w stanie rozwiązać problem a co więcej — patrząc na analizę IEA — mogą wręcz problem zaostrzyć. Trudno nie ulec wrażeniu, że to, co nie widać, znowu pozostało poza horyzontem zainteresowania rządu. W najbliższym czasie znów najprawdopodobniej wygra argumentum ad passiones, a nie projektowanie aktów prawnych, oparte o dowody naukowe. Przyczyny, dla których wybiera się taką, a nie inną formę legislacji omawiałem już wcześniej — jest to prosta chęć sygnalizowania. Żaden polityk, może poza najbardziej odważnymi jednostkami, nie jest w stanie na prośbę ekspertów, opinii publicznej czy „zatroskanych rodziców” odpowiedzieć, że interwencja legislacyjna nie jest konieczna, a wystarczy zwyczajna egzekucja takiego stanu prawnego, jaki mamy w chwili obecnej. Od reakcji na taki głos, bądź co bądź mniejszości, zależy jego reelekcja bądź postrzeganie w społeczeństwie, zwłaszcza gdy można potem „przypisać sobie rozwiązanie problemu”, nawet jeżeli problem istnieje dalej. Tracą na tym przeciętni obywatele i sam system prawny, będący tu ofiarą swoistego „populizmu prawnego”.
Należy postawić jednak inne pytania — na ile można sobie poradzić z tym problemem za pomocą aktów prawnych? Dlaczego tak właściwie młodzież sięga po papierosy elektroniczne[5]? Jak często powodem tym jest pokusa owocu zakazanego, presja rówieśnicza, a jak często inny problem, jak stres? Może tym należy się zająć? Tych pytań niestety ustawodawca raczej sobie nie zada, nad czym ubolewam. W takim przypadku, może to my powinniśmy mu je zadać i w konsekwencji polecić poczytać Bastiata.
Autor chciałby podziękować dr. Łukaszowi Jasińskiemu za kilka istotnych, merytorycznych uwag, które okazały się przydatne podczas tworzenia tekstu.
Źródło ilustracji: pixabay
