Juszczak: Przegląd legislacyjny Instytutu Misesa #5

Prace nad implementacją Digital Services Act do polskiego porządku prawnego — czy grozi nam cenzura internetu? 

Uwagę mediów oraz opinii publicznej wzbudziły prace nad rządowym projektem ustawy implementującym Akt o Usługach Cyfrowych (Digital Services Act, DSA). Pojawiły się bowiem liczne głosy, także ze strony Prezydenta RP, wskazujące na niebezpieczeństwo wprowadzenia cenzury internetu. W wyniku rozgłosu wokół projektu, na wniosek przewodniczącego Komisji Cyfryzacji w Sejmie RP, przeprowadzono wysłuchanie publiczne organizacji społecznych. 

Rozdział 2a, dodawany w art. 1 procedowanej ustawy zmieniającej, wprowadza możliwość złożenia wniosku do Prezesa UKE albo KRRiT w celu zablokowania dostępu do treści nielegalnych. Z wnioskiem takim mogą wystąpić organy ścigania i administracji publicznej, takie jak Prokurator, Policja oraz organ Krajowej Administracji Skarbowej. Co istotne, uprawnieni są do tego również usługobiorcy oraz zaufane podmioty sygnalizujące. Treści, które mogą podlegać usunięciu, są enumeratywnie wyliczone w ustawie. 

Projekt ustawy przewiduje także ścieżkę odwoławczą dla użytkownika, wobec którego dostawca usługi hostingu zastosował ograniczenia (np. usunięcie treści lub zawieszenie konta), ponieważ uznał jego informacje za potencjalnie nielegalne treści. Może on złożyć wniosek do odpowiedniego organu (KRRiT lub Prezesa UKE) o usunięcie blokady. Wniosek ten służy jako mechanizm odwoławczy, umożliwiając usługobiorcy zaskarżenie decyzji dostawcy hostingu i żądanie przywrócenia pierwotnego stanu. Musi to nastąpić w krótkim terminie: 14 dni od momentu otrzymania przez usługobiorcę uzasadnienia nałożenia ograniczeń. Jeżeli dostawca nie dostarczył uzasadnienia, termin biegnie od drugiego dnia po faktycznym nałożeniu tych ograniczeń. 

Komentarz: 

Temat wolności słowa z przyczyn historycznych jest w Polsce tematem bardzo drażliwym. Cieszy zainteresowanie opinii publicznej ​tym ​tematem, ​niemniej ​wymaga on jednak pewnego wprowadzenia. Skomplikowanie materii nie znaczy jednak, że intuicja krytyków powyższego projektu ustawy zawiodła.  

Zgodnie z prawem unijnym, dyrektywa implementowana jest do porządku prawnego kraju członkowskiego​,​ ​a​​     ​ choć państwa posiadają szeroki zakres swobody w implementacji, nie mają swobody odmowy wprowadzenia prawa. Prędzej czy później — chyba, że zgodzimy się na odprowadzanie do budżetu UE stałych kar pieniężnych — ten, czy następny rząd stanie ostatecznie przed decyzją o implementacji. 

Obecnie procedowana wersja ustawy jest już drugą przedstawioną w tym roku. Pod wpływem ostrej krytyki wyrażonej w konsultacjach społecznych, Ministerstwo Cyfryzacji ograniczyło uprawnienia Urzędu Komunikacji Elektronicznej jako Koordynatora Usług Cyfrowych, pozwalając na usuwanie z internetu za pomocą decyzji administracyjnej treści stojących w sprzeczności z enumeratywnie wymienionymi przepisami Kodeksu karnego. Wykaz jest jednak dość szeroki (ponad 20 rodzajów treści), a niektóre z ujętych w wykazie rodzajów treści (np. łamiących art. 256 i 257 KK, zakazujące propagowania faszyzmu czy nawoływania do nienawiści na tle narodowościowym i rasowym, czy też treści łamiące art. 116 ustawy Prawo autorskie, a więc szeroko rozumiane naruszenia własności intelektualnej) mają charakter wyjątkowo nieprecyzyjny. Ich interpretacja sprawia problemy nawet doświadczonym prawnikom. W takich przypadkach ocena, czy doszło do naruszenia prawa, wymaga pełnego postępowania sądowego uzupełnionego o powoływanie biegłych oceniających. W sposób oczywisty wpływa to na długość postępowania. 

Nowa wersja projektu nie uwzględnia niestety najbardziej oczywistego rozwiązania, jakim jest kontrola sądowa od pierwszej instancji. Pomysł taki proponowany Ministrowi Gawkowskiemu był w toku rozmów koalicyjnych przez Platformę Obywatelską, nie znalazł jednak ostatecznej akceptacji​ —​​ najprawdopodobniej ze względu na fakt, że taka regulacja mogłaby obciążyć i tak niewydolne sądy kolejnymi sprawami do rozpatrzenia i wydłużyłaby ​pozostałe ​postępowania. 

W świetle tego wątpliwym jest, czy decyzje podejmowane przez niebędący sądem (i niekoniecznie sędzią, a na pewno będący powoływany przez Sejm na wniosek Prezesa Rady Ministrów) organ, kontrolowane dopiero przez sąd w odwołaniu, będą decyzjami spełniającymi standardy państwa prawnego. W sposób oczywisty, sposób wyłonienia organu podejmującego decyzje nie zapewnia odpowiednich gwarancji procesowych co do niezależności i niezawisłości pełniącego urząd. W tym sensie obawy co do mechanizmu są uzasadnione, bowiem tak wprowadzony w życie mechanizm będzie prowadził do usuwania przez organy państwowe treści niekoniecznie łamiących prawo. Usuwane zaś będą treści, które — w praktyce — nie spodobają się urzędnikowi UKE. Nie jest to zachodni standard prawa, tylko wschodni. To organ państwowy, ponad wszelką wątpliwość, powinien wpierw udowodnić nielegalność treści, a potem dopiero ją blokować​.​​ ​Nie​​ ma tu żadnego znaczenia szybkość postępowania​,​ czy potencjalnie duża ilość takich spraw — pierwszeństwo mają bowiem prawa jednostki wyrażone w Konstytucji. „Natłok” spraw sądowych to nie podstawa do obniżenia jakości egzekucji prawa. 

Konieczne jest też wzięcie pod uwagę kontekstu instytucjonalnego, który pozostawia dużo do życzenia. W ciągu ostatnich kilku lat mieliśmy do czynienia w Polsce z kilkoma przypadkami niezgodnego z prawem cenzurowania prewencyjnego prasy internetowej na podstawie decyzji ABW. Formalną podstawą prawną był art. 180 ustawy Prawo telekomunikacyjne, zobowiązujący dostarczyciela usług telekomunikacyjnych do „niezwłocznego blokowania połączeń telekomunikacyjnych lub przekazów informacji, na żądanie uprawnionych podmiotów, jeżeli połączenia te mogą zagrażać obronności, bezpieczeństwu państwa oraz bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu, albo do umożliwienia dokonania takiej blokady przez te podmioty”. Przepis ten nie stoi jednak ponad art. 54 Konstytucji, zakazującym cenzury prewencyjnej, bez względu na orientację polityczną redakcji. Blokadą na poziomie DNS zostały objęte portale wolnemedia.net, Myśli Polskiej oraz strona konserwatywno-liberalnego tygodnika „Najwyższy Czas”. Jeszcze wcześniej, ABW zablokowało w podobny sposób stronę​ internetową​ publikującą maile członków poprzedniego rządu.  

W przypadku portalu „Wolne Media” i „Najwyższego Czasu” wydane zostały prawomocne orzeczenia stwierdzające bezprawność decyzji ABW. Powyższy niechlubny rekord wzbudza uzasadnione wątpliwości co do tego, czy uprawnienia nie będą nadużywane dla celów politycznych czy prywatnych, skoro działo się tak w przeszłości, a projekt ustawy nie ustanawia właściwie żadnych środków gwarancyjnych oprócz prawa odwołania od decyzji do sądu. Obawy o cenzurę internetu, choć jeszcze nie masową, są więc uzasadnione, raz bowiem uchylona legislacyjna „furtka” bywa sukcesywnie poszerzana przez służby i rządy. 

Warty odnotowania jest także fakt bezpośredniego zaangażowania się w sprzeciw wobec projektu ustawy ośrodka prezydenckiego, co jest w naszej kulturze politycznej ewenementem. Nie ma wątpliwości, że sprzeciw ów stanowi kontynuację sporu na linii Premier-Prezydent. Politycznego rozstrzygnięcia losu tej wersji ustawy możemy spodziewać się niedługo, niewykluczone, że nie będzie on pozytywny. Jak jednak podkreślałem — implementacja DSA będzie wracać jak bumerang i usłyszymy o niej jeszcze nie raz. Jak nie w tej kadencji, to w następnej.  

Stan prawny (na dzień 10 listopada 2025): Zakończono I czytanie. Odbyło się też wysłuchanie publiczne, gdzie zainteresowane strony społeczne mogły wyrazić swoje uwagi do projektu. 

Weryfikacja wieku na stronach dla dorosłych — kolejny projekt ustawy, te same poważne wątpliwości 

We wrześniu br. na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano, po konsultacjach społecznych, nowe brzmienie projektu ustawy o ochronie małoletnich przed dostępem do treści szkodliwych w internecie, pod zmienioną nazwą, jako projektu ustawy o ochronie małoletnich przed dostępem do treści pornograficznych w internecie.  

Głównym celem zakładanym przez projektodawcę jest nałożenie na dostawców treści o charakterze pornograficznym obowiązku weryfikacji wieku (art. 3). Zgodnie z projektem, obowiązek ten nie może być realizowany poprzez samodeklarację wieku ani metody biometryczne. 

Zgodnie z projektem, Naukowa i Akademicka Sieć Komputerowa ​—​​ Państwowy Instytut Badawczy (NASK) ma odpowiadać za prowadzenie rejestru nazw domen umożliwiających dostęp do pornografii bez weryfikacji wieku (art. 5). 

Wpisanie domeny do tego rejestru przez Prezesa UKE (Urzędu Komunikacji Elektronicznej) zobowiąże dostawców internetu do bezpłatnego blokowania dostępu do tych stron. Rejestr ten nie będzie jawny. Wyłącza się bowiem stosowanie do niego ustawy o dostępie do informacji publicznej.  

Komentarz: 

Zanim przejdę do samej materii legislacyjnej, pozwolę sobie na krótki wstęp tworzący szerszy kontekst rozważań, wydaje się on bowiem warty odnotowania.  

Próby ograniczenia dostępu osobom niepełnoletnim do treści pornograficznych trwają od końca 2019. Wpierw zapowiadał je b. premier Mateusz Morawiecki, natomiast projekt (zresztą w podstawowych założeniach bardzo podobny do obecnego) nie został ostatecznie przekazany do prac sejmowych. Pierwszy projekt ustawy (poselski) został zaprezentowany w 2023. Nie przewidywał on jednak weryfikacji wieku per se (tą Ministerstwo za czasów PiS uznało ze niemożliwą do przeprowadzenia łatwo i anonimowo), a mechanizm opt-out umożliwiający blokadę pewnych stron od strony dostarczyciela usługi telekomunikacyjnej na prośbę klienta. Prac nad projektem nie kontynuowano ze względu na koniec prac sejmowych w IX kadencji (a więc i ze względu na zasadę dyskontynuacji prac za wyjątkiem projektów obywatelskich).  

Pierwszy projekt, odrzucający mechanizm opt-out i wracający do mechanizmu weryfikacji wieku, opublikowano na początku 2025 r.​.​​Z​​​ostał on jednak poddany krytyce nie tylko ze względu na metody technologiczne​.​ jakimi chciano osiągnąć zamierzone cele​.​ ale i rozszerzenie obowiązku ochrony niepełnoletnich na szeroko rozumiane „treści szkodliwe”. Ostatecznie Ministerstwo Cyfryzacji porzuciło próbę definicji takowych „treści” i skupiło się na ograniczeniu dostępu do treści pornograficznych. Obecny projekt stanowi więc okrojoną wersję projektu pierwotnego.  

Projekt ustawy, podszyty dobrymi intencjami, budzi poważne kontrowersje i nie rozwiewa wątpliwości co do jego skuteczności. Są one bardzo poważne i w mojej opinii, przy usilnym trzymaniu się instytucji weryfikacji wieku, całkowicie podważają samą sensowność wprowadzania tego typu regulacji. Nie będą one znacznie bardziej skuteczne od mechanizmów opt-out, kontroli rodzicielskiej czy edukacji, niosą jednak za sobą znacznie dalsze konsekwencje.  

Projektodawca w ocenie skutków regulacji nie udowodnił, że proponowana ustawa faktycznie i trwale ograniczy dostęp nieletnich do pornografii, ani jak zamierza mierzyć jej efektywność. Brakuje choćby przybliżonego wskaźnika (np. procentowego spadku), który pozwoliłby na ocenę, czy cel został osiągnięty. Choć trudno o idealny poziom, jakiś ​—​​ nawet niedoskonały ​—​​ wskaźnik skuteczności jest niezbędny.  

Co więcej, doświadczenia ze Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii pokazują głęboką nieskuteczność weryfikacji wieku opartej na dokumentach lub zewnętrznych weryfikatorach. Przypadek brytyjski jest tu szczególnie godny uwagi, dlatego że wedle niektórych wypowiedzi sekretarza stanu Ministerstwa Cyftyzacji Michała Gramatyki, polski projekt wzorowany jest na przyjętych właśnie w tym kraju normach (Online Safety Act).  

Jeszcze przed wejściem w życie tego aktu prawnego, EDRi wskazywało, że proponowane przez rząd rozwiązanie można łatwo obejść za pomocą ​stosowania ​VPN. Argument ten był podnoszony m.in. podczas debaty nad brytyjskim Online Safety Act. Tamtejszy Institute of Economic Affairs wskazuje, że wprowadzenie podobnych regulacji w USA spowodowało znaczny wzrost używania i wyszukiwania zarówno usług VPN, jak i domen ignorujących przepisy o weryfikacji wieku. W samej Wielkiej Brytanii używanie z usług VPN deklaruje ok. 53 % osób młodych w wieku 16-24 lata. Praktyka potwierdziła zastrzeżenia zaś krytyków i udowodniła nieskuteczność działań opartych o próby kontrolowania przepływu ruchu w sieci. Weryfikacja wieku była i jest łatwo omijana tak przez VPN, jak i przez wykorzystanie luk technicznych. Do władz Królestwa wystosowana została także petycja obywatelska (550,138 podpisów) z prośbą o wycofanie się z regulacji. Niestety, nieskuteczność środków nie skłoniła póki co władz Zjednoczonego Królestwa do zmiany zdania, wywołała jednak gorącą debatę publiczną. Prawdopodobnie duża presja związana z nadzwyczaj niską skutecznością środków tłumaczy nerwową i zarazem populistyczną reakcję Petera Kyle’a, Sekretarza Technologii w rządzie Jego Królewskiej Mości (odpowiednik polskiego ministra) na krytykę ze strony Nigela Farage’a i Reform Party odnośnie efektywności ustawy. Sekretarz oskarżył go o sprzyjanie przestępcom szkodzącym dzieciom. Nawet jednak wyborcy rządzącej Partii Pracy uznali ów argument ad personam za niestosowny. 

W świetle rosnącej dostępności tych usług, skuteczność proponowanego rozwiązania jest wątpliwa nawet w krótkim okresie, a w dłuższej perspektywie może okazać się skrajnie niska. Poza wykorzystaniem VPN, ruch mniej zdolnych technologicznie użytkowników sieci może też zostać przekierowany na strony spoza UE, niestosujące się do​ treści​ zakazu, a będące bardziej niebezpiecznymi, zarówno pod kątem niebezpiecznego oprogramowania (malware) jak i treści tam prezentowanych. Przykładowo: może przyczynić się do oferowania fałszywej usługi obejścia weryfikacji wieku (forma „scamu”) albo przekierowywać ruch przez serwery proxy celem wychwycenia danych takich jak numer karty bankowej czy hasła („sniffing”). W takich przypadkach nie można wykluczyć też szantażu, zwłaszcza osób nieletnich, nieporadnych życiowo albo nieobeznanych z technologią.  

Projekt taki budzi jeszcze inne wątpliwości, dotyczące przetwarzania danych osobowych przez państwo. 

Systemy weryfikacji wieku będą gromadzić dane osobowe (adres IP, czas i przybliżone miejsce logowania), które pozwalają na dokładną identyfikację użytkowników. Największy niepokój budzi fakt, że te informacje, związane z seksualnością i preferencjami seksualnymi, stanowią dane wrażliwe (w rozumieniu art. 27 ust. 1 UODO i RODO). Ich wyciek stwarza ogromne zagrożenie dla bezpieczeństwa i prywatności. Nawet gdy są przetwarzane zgodnie z przepisami, samo ich istnienie (nawet w rozproszonej formie) jest poważnym niebezpieczeństwem (por. dawniejsze wycieki baz danych posiadaczy broni w USA/UK czy niedawny wyciek danych służących do weryfikacji wieku z aplikacji Discord). 

Istnieją jednak dalsze zastrzeżenia, także natury konstytucyjnej. Obowiązek przetwarzania i przechowywania danych, w tym z użyciem mObywatela i EIDAS2, budzi wątpliwości konstytucyjne w świetle art. 51 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten, mając za cel ochronę prywatności, zabrania władzy publicznej gromadzenia informacji o obywatelach, które nie są niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Przetwarzanie danych związanych z dostępem do legalnych usług nie może być uznane za niezbędne, ponieważ cel (uniemożliwienie dostępu nieletnim) nie wymaga gromadzenia danych osobowych, co pokazują np. mniej inwazyjne metody opt-out. 

Projektodawca, choć w art. 5 projektu ustawy zakazuje dalszego przetwarzania danych i nakazuje ich przetwarzanie zgodne z RODO, nie określa wprost, jakim służbom mogą być udostępniane ani jak zapewni kontrolę usuwania danych i dostępu do nich. A nie jest to zastrzeżenie abstrakcyjne - w przypadku dobrowolnego wykorzystania rządowych baz danych (np. mObywatel w kontekście EIDAS2) do weryfikacji wieku, rządowa baza danych automatycznie dowie się, kto, kiedy i jaki portal chce odwiedzić (poprzez udostępnienie „tokenu wieku"). Co do zasady, portfel elektroniczny z bazą danych czy dokumentami wedle specyfikacji EIDAS2 nie jest uznawany za zapewniający odpowiednią anonimowość względem dostarczyciela usługi, a więc państwa, nawet jeżeli dane są zaszyfrowane. Ze względu na obecne regulacje, nie można wykluczyć ich wykorzystania w postępowaniach karnych. Posiadanie tak wrażliwych informacji przez agencję rządową, nawet bez ich użycia, wywoła "efekt mrożący" i nasili próby omijania weryfikacji. W kontekście wcześniejszych naruszeń w systemach państwowych (np. recepty), nie ma gwarancji, że przyszłe rządy po te dane nie sięgną. 

Projekt postuluje także wprowadzenie, na wzór wcześniej omawianej implementacji DSA, instytucji blokowania stron nierespektujących wymogu weryfikacji wieku. Stworzony ma być w konsekwencji rejestr stron tego typu, który nie będzie jawny. Odnoszą się tu podobne zastrzeżenia, co do owej implementacji, ominięcie blokady równie proste jak w przypadku weryfikacji wieku, pozwolę sobie skupić się na problemie samej niejawności rejestru.  

Utajnienie spisu stron poprzez wyłączenie go z dostępu do informacji publicznej budzi uzasadnione wątpliwości konstytucyjne. Koliduje to z konstytucyjnym prawem do informacji oraz jawnością działań władz. Utajnienie rejestru nie wydaje się niezbędne, biorąc pod uwagę, że nie jest to informacja strategiczna. Ponadto, lista ta i tak może zostać zrekonstruowana publicznie. 

Ostatecznie, często podnoszoną w konsultacjach publicznych wątpliwością jest brak definicji treści pornograficznych. Brak takiej definicji prowadzić może do blokowania treści, które pornografią niekoniecznie są, choć mogą być nagością albo anatomicznym przedstawieniem ciała człowieka. O ile postulat jest zrozumiały, definicja taka może mieć szerszy wpływ aniżeli tylko na poziomie prawa administracyjnego. Dotychczasowo, na potrzeby kodeksu karnego, definicja treści pornograficznych nie była jaśnie ujęta i formułowana była poprzez doktrynę i orzecznictwo, jej brak został więc na potrzeby praktyczne uzupełniony. Niewykluczone więc, że wprowadzenie takiej definicji nie zostanie przeprowadzone, gdyż definicja taka mogłaby wpływać na cały system prawa, a przez to przynosić nieoczekiwane konsekwencje na polu prawa karnego.  

Pojawiają się jednak znacznie dalej idące problemy prawne, wykraczające poza system prawa polskiego. Nie jest wykluczone, że w najbliższym czasie podobne rozwiązania zastosowane przez Francję będą uznane za niezgodne z prawem unijnym, jako łamiące harmonizację rynku cyfrowego w ​ramach całej ​UE. Na to orzeczenie i kwestię tego, czy rozumowanie Rzecznika Trybunału Sprawiedliwości UE zostanie potwierdzone, musimy jednak poczekać, projektodawca nie może jednak takiego zagrożenia ignorować. Gdyby jednak rozwiązanie francuskie uznane byłoby za niezgodne z prawem UE, wprowadzenie polskiej ustawy byłoby w ogóle niemożliwe, jeżeli nie poszłaby za tym wcześniejsza nowelizacja prawa UE. 

Rodzi się zatem pytanie: czy państwo polskie, mając tę wiedzę, powinno decydować się na kontrowersyjny krok, który ​—​​ oprócz charakteru quasi-cenzury ​—​​ wywoła społeczne zażenowanie? Na pewno nie powinno decydować się na taką regulację, jeżeli koszty wynikające z jej wprowadzenia przewyższają wyraźnie korzyści. W tym przypadku sytuacja taka jest wysoce prawdopodobna. 

Problem w tym, że stanowienie prawa to przede wszystkim działalność polityczna ukierunkowana na wygranie następnych wyborów. Skuteczność ustawy z perspektywy politycznej nie ma znaczenia —​-​ liczy się gest, zwłaszcza gdy chodzi ​w niej ​„o dzieci”. Problem w tym, że to obywatele będą musieli ponieść konsekwencje źle skonstruowanego prawa. Tym bardziej, że coraz częściej w Unii mówi się o rozszerzeniu weryfikacji wieku nie tylko na strony dla dorosłych, ale też media społecznościowe,​ idąc​ wzorem Australii. 

Stan prawny: Projekt rządowy, po drugiej turze konsultacji publicznych, czeka na skierowanie do Sejmu. 

Źródło ilustracji: pixabay