KRS: 0000174572
Powrót
Interwencjonizm

Sumner: Programy dotacji rolniczych

1
Daniel A. Sumner
Przeczytanie zajmie 12 min
Krzywulski_Nie-rzucim-ziemi-ekonomiczne-skutki-ustawy-o-obrocie-ziemią-rolną.jpg
Pobierz w wersji
PDF

Autor: Daniel A. Sumner
Źródło: econlib.org
Tłumaczenie: Tomasz Kłosiński
Wersja PDF

Interwencje rządowe na rynkach żywności i tkanin rozpoczęły się dawno temu. Klasycznym przykładem subsydiowania gospodarstw rolnych poprzez bariery handlowe są angielskie Ustawy Zbożowe (Corn Laws), które przez wieki regulowały import i eksport zboża w Wielkiej Brytanii i Irlandii. Uchylono je w 1846 roku. Nowoczesne programy subsydiowania rolnictwa w Stanach Zjednoczonych rozpoczęły się wraz z Nowym Ładem i Ustawą o Dostosowaniu Rolnictwa (Agricultural Adjustment Act) z 1933 roku. Wobec istniejących już barier handlowych na towary rolne i wszystko inne, ustawa ta dała rządowi prawo do ustalania cen minimalnych i umożliwiała nabywanie przez rząd zapasów, odłogowanie gruntów oraz programy ograniczania dostaw poprzez niszczenie inwentarza żywego. Odłogowanie ziemi i niszczenie inwentarza było czasem obowiązkowe, a czasem stymulowane bodźcami finansowymi (Benedict 1953).

Od wczesnych lat trzydziestych XX wieku rządy bogatszych krajów na całym świecie stosowały zawrotną liczbę programów wsparcia i subsydiowania rolników. W krajach ubogich natomiast, gdzie duża część populacji zajmuje się rolnictwem, rządy miały tendencję do opodatkowania i regulowania rolnictwa. W miarę wzrostu dochodów i zmniejszania się liczby ludności pozostających w gospodarstwach rolnych w takich krajach jak Korea Południowa i Tajwan, rządy tych krajów przeszły od karania rolników do ich subsydiowania i chronienia przed importem. Kraje te, wraz z Japonią, mają obecnie jedne z najwyższych wskaźników subsydiów i protekcjonizmu na świecie. Formy wsparcia gospodarstw rolnych różnią się w zależności od kraju i towaru, a różne formy mają różny wpływ na rolnictwo i resztę gospodarki. Niniejszy artykuł zawiera przegląd niektórych z głównych form wsparcia i przedstawia ich wpływ. Chociaż często używam terminów „wsparcie” i „subsydiowanie” zamiennie, wiele rządowych form wsparcia rolnictwa nie ma formy bezpośredniego subsydiowania dochodów rolników czy bezpośredniego subsydiowania produkcji, ale jest pośrednie.

Ekonomiści krytykowali subsydia rolnicze z kilku powodów. Po pierwsze, dopłaty te zazwyczaj transferują dochód od konsumentów i podatników do stosunkowo bogatych właścicieli ziem uprawnych i przedsiębiorców rolnych. Po drugie, przynoszą one straty netto w społeczeństwie, często nazywane zbędną stratą społeczną (deadweight losses), i nie przynoszą żadnych jednoznacznych, szerokich korzyści społecznych (Alston i James 2002). Po trzecie, utrudniają one rozwój w kierunku bardziej otwartego międzynarodowego handlu towarami i w ten sposób nakładają koszty netto na gospodarkę światową (Johnson 1991; Sumner 2003).

Zwolennicy subsydiów rolniczych argumentowali, że takie programy stabilizują rynki towarów rolnych, pomagają rolnikom o niskich dochodach, podnoszą niesprawiedliwie niskie zyski z inwestycji w gospodarstwach rolnych, wspomagają rozwój obszarów wiejskich, rekompensują monopol w sektorze dostaw środków produkcji rolnej i handlu produktami rolnymi, pomagają zapewnić bezpieczeństwo żywnościowe kraju, równoważą dopłaty dla gospodarstw rolnych oferowane przez inne kraje i zapewniają różne inne istotne usługi. Jednakże ekonomiści, którzy próbowali uzasadnić którąkolwiek z tych korzyści, nie byli w stanie tego zrobić (Gardner 1992; Johnson 1991; Wright 1995).

Rząd Stanów Zjednoczonych silnie subsydiuje zboża, nasiona oleiste, bawełnę, cukier i produkty mleczne. Większość pozostałych rodzajów produktów rolnych — w tym wołowina, wieprzowina, drób, słoma, owoce, orzechy i warzywa (stanowiące około połowy całkowitej wartości produkcji) — otrzymuje tylko minimalne wsparcie rządowe. Amerykańskie programy wsparcia rolnictwa kosztowały w ostatnich latach około 20 miliardów dolarów rocznie w ramach rządowych nakładów budżetowych. Ale koszty budżetowe nie są szczególnie użyteczną miarą stopnia wsparcia lub subsydiowania. Niektóre programy subsydiowania, takie jak cła importowe, faktycznie generują dochody podatkowe dla rządu, ale także nakładają koszty na konsumentów, które znacznie przekraczają zysk rządu z dochodów podatkowych. Zgodnie z danymi Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD), średnia stawka „szacunkowego wsparcia producenta” dla najsilniej wspieranych towarów w Stanach Zjednoczonych waha się od około 55% wartości produkcji w przypadku cukru do około 22% w przypadku nasion oleistych. W przypadku towarów słabiej wspieranych stawka ta wynosi zazwyczaj poniżej 5%.

Wśród członków OECD (czyli grupy krajów o wysokim dochodzie), stawki „szacunkowego wsparcia producenta” wynoszą średnio około 31% całkowitego przychodu dla głównych produktów zbożowych, oleistych, cukru i zwierząt gospodarskich. Te szacunki łączą w jeden indeks szeroki zakres programów rządowych, włączając w to wsparcie cenowe i bariery handlowe, które przekazują korzyści producentom rolnym i właścicielom gruntów. Indeks ten mierzy wielkość transferu w kategoriach pieniężnych, ale nie próbuje ocenić wpływu programów na produkcję lub dochód netto. Najwyższe średnie stopy wsparcia dotyczą ryżu (około 80%), gdzie większość wsparcia pochodzi z barier handlowych i dopłat bezpośrednich. Wsparcie dla rolników ze strony rządów Japonii i Korei stanowi znaczną część całkowitych światowych dotacji do ryżu. Najwyższe średnie krajowe stawki ekwiwalentu wsparcia, we wszystkich głównych towarach, oferowane są w Norwegii, Szwajcarii i Islandii, gdzie średnie subsydia wynoszą około 65-75% wartości produkcji, oraz w Japonii i Korei, gdzie stawki wsparcia wynoszą 60-65%. Najniższe stawki dopłat (poniżej 4%) występują w Australii i Nowej Zelandii. Średnia stopa wsparcia w Unii Europejskiej wynosi około 35% wartości produkcji.

Formy dotacji różnią się w zależności od kraju i towaru. Do głównych form subsydiowania należą: (1) płatności bezpośrednie dla rolników i właścicieli gruntów; (2) wsparcie cenowe realizowane za pomocą zakupów rządowych i magazynowania; (3) regulacje, które ustalają ceny minimalne według lokalizacji, przeznaczenia końcowego lub jakiejś innej cechy; (4) dotacje do ubezpieczenia upraw, pomoc w przypadku klęsk żywiołowych, wsparcie kredytów, marketingu i wody do nawadniania; (5) subsydia eksportowe; oraz (6) bariery importowe w postaci kontyngentów, ceł lub regulacji. Często wspieraniu cen lub innym programom towarzyszą programy kontroli podaży, takie jak wymogi odłogowania gruntów, kwoty produkcyjne lub podobne regulacje. Ponadto, rządy większości bogatszych krajów udzielają pomocy na badania i rozwój rolnictwa, promocję oraz rozwój infrastruktury rolnej i wiejskiej.

Skutki subsydiów zależą od ich formy. Programy dotacji rolniczych zazwyczaj transferują dochód od konsumentów i podatników do podmiotów prowadzących gospodarstwa rolne, zwłaszcza do właścicieli gruntów rolnych i innych zasobów wykorzystywanych w produkcji rolnej. Dowody wyraźnie pokazują, na przykład, że subsydia rolnicze zwiększają wysokość czynszu dzierżawnego na gruntach, z którymi związane są prawa do otrzymywania tych płatności. Innymi słowy, subsydia dla rolnictwa są często po prostu subsydiami dla właścicieli gruntów. W przypadku aktywów wytworzonych przez rząd, takich jak kwoty i przydziały produkcyjne lub handlowe, wartość rynkowa wynika całkowicie z korzyści programu rządowego. Kiedy kwoty ograniczają produkcję, ceny towarów rosną i podnoszą wartość praw do produkcji przyznanych właścicielom kwot. Takie programy kwotowe często trwają przez dziesięciolecia (sześć dekad w przypadku amerykańskiej kwoty tytoniowej i ponad trzy dekady w przypadku kalifornijskiej i kanadyjskiej kwoty mlecznej). Co ciekawe jednak, cena rynkowa kwoty jest zazwyczaj tylko czterokrotnie wyższa od rocznego zysku z jej posiadania (Johnson 1991). Oznacza to, że właściciele kwot najwyraźniej nie są pewni, że korzyści z programu będą się utrzymywać.

Subsydia rolnicze stymulują dodatkową produkcję preferowanych przez rząd towarów poprzez zwiększanie zachęt do wykorzystywania ograniczonej ziemi i zdolności rolników do produkcji niektórych produktów, a nie innych. Specyfika programu rządowego określa stopień stymulacji produkcji; rzeczywiste programy rolne są zazwyczaj o wiele bardziej złożone niż jednostkowe subsydia produkcyjne czy wsparcie cenowe opisywane w podręcznikach. Wyeliminowanie subsydiów tylko dla jednej uprawy spowodowałoby spadek jej produkcji w znacznie większym stopniu, niż gdyby wszystkie subsydia do upraw zostały wyeliminowane jednocześnie. Ponieważ większość ziemi uprawnej pozostałaby nadal w użyciu, ekonomiści spodziewaliby się stosunkowo niewielkich korekt w całkowitej produkcji rolnej w USA, gdyby wszystkie dotacje rolne zostały wyeliminowane razem, chociaż wystąpiłyby pewne przesunięcia w asortymencie towarów.

Częściowo w celu ograniczenia zwiększonej produkcji spowodowanej dotacjami, Stany Zjednoczone wymagały kiedyś od rolników, aby w zamian za dotacje oddawali część swoich gruntów rolnych w odłóg. Praktyka ta jest nadal stosowana w Unii Europejskiej i Japonii. W ostatnim czasie Stany Zjednoczone stosują jednocześnie trzy złożone systemy płatności do zbóż, nasion oleistych i bawełny. Po pierwsze, rolnicy otrzymują „dopłaty bezpośrednie”, które są niezależne od bieżących cen rynkowych i opierają się przede wszystkim na historii produkcji danego gospodarstwa w zakresie konkretnych upraw objętych wsparciem. Istnieje szereg ograniczeń dotyczących wykorzystania gruntów, które otrzymują te płatności, ale rolnicy otrzymują pewne płatności nawet jeśli zasadzą uprawy inne niż uprawy objęte płatnościami lub pozostawią ziemię nieużytkowaną. Po drugie, rolnicy otrzymują „dopłaty antycykliczne”, które są powiązane z ceną rynkową upraw objętych płatnością, ale pozwalają na elastyczność w sadzeniu. Te dwie formy płatności nie wymagają od rolnika sadzenia określonej uprawy w danym momencie. Jednakże, ponieważ kontynuacja lub zwiększenie płatności może zależeć od bieżącej produkcji danej uprawy, stanowią one zachętę do nadprodukcji (Sumner 2003). Trzecia forma płatności dotacyjnych, „świadczenia z tytułu pożyczek komercyjnych” (marketing loan benefits), są odwrotnie proporcjonalne do bieżących cen rynkowych i są bezpośrednio związane z bieżącą produkcją określonej uprawy. Trudno jest zmierzyć stopień zachęty do produkcji związanej z tym złożonym wachlarzem płatności; niemniej jednak ekonomiści zgadzają się, że bez nich produkcja subsydiowanych upraw spadłaby.

Jednym z najbardziej kontrowersyjnych aspektów programów dotacji dla gospodarstw rolnych w ostatnich dziesięcioleciach był ich wpływ na handel międzynarodowy. D. Gale Johnson (1950) poruszył tę kwestię ponad pięćdziesiąt lat temu. Wraz z postępującą globalizacją, bariery w handlu rolnym i dotacje, które blokują dążenie do uzyskania przewagi komparatywnej w rolnictwie, stały się coraz bardziej destrukcyjne dla normalnych stosunków handlowych i negocjacji handlowych.

Programy dotacji dla gospodarstw rolnych, które są stosowane przez większość bogatych krajów, uczyniły wielostronne negocjacje handlowe bardziej skomplikowanymi i uniemożliwiły szerokie otwarcie rynku. We wczesnych latach Układu Ogólnego w Sprawie Taryf Celnych i Handlu (GATT), w latach 40. i wczesnych 50., rząd Stanów Zjednoczonych umieścił swoje programy subsydiów rolnych poza zasięgiem negocjacji handlowych i w ten sposób zablokował liberalizację w rolnictwie na trzy dekady. W latach 80. rząd amerykański zaczął ograniczać stymulowanie produkcji w ramach własnych programów rolnych. W negocjacjach handlowych opowiedział się za bardziej wolnym handlem w rolnictwie i zadeklarował gotowość do wyeliminowania własnych barier importowych i zakłócających handel subsydiów rolnych, jeśli inne kraje zrobią to samo. Kraje europejskie, Japonia i Korea sprzeciwiły się temu. Niemniej jednak, porozumienie GATT z 1994 roku, które stworzyło Światową Organizację Handlu (WTO), zapoczątkowało skromny postęp w kierunku liberalizacji. Amerykańskie ustawodawstwo dotyczące subsydiów rolnych w 1996 roku stopniowo reformowało dotacje dla gospodarstw rolnych. Jednak wraz z przyjęciem nowych i bardziej zakłócających programów subsydiów rolnych w 2002 roku, Stany Zjednoczone stały się mniej wiarygodnym partnerem w negocjacjach WTO, a redukcje subsydiów i barier handlowych zostały opóźnione.

Po uchwaleniu w 2002 r. Ustawy rolnej (Farm Bill) w Stanach Zjednoczonych i rozpoczęciu rundy Doha negocjacji WTO, subsydia rolne stały się jedną z najważniejszych kwestii dla wielu uczestników negocjacji handlowych z krajów mniej rozwiniętych. Wskazywali oni, że wpływające na obniżenie cen efekty subsydiów rolnych krajów bogatych są niekorzystne dla ich rolników. Amerykańskie subsydia na bawełnę są dobrym przykładem. Niektóre z najbiedniejszych krajów Afryki Zachodniej były tradycyjnie eksporterami bawełny. W 2001 i 2002 roku ich światowa cena bawełny wahała się od 35 do 45 centów za funt. Tymczasem plantatorzy bawełny w Stanach Zjednoczonych, największym światowym eksporterze, otrzymywali 70 centów lub więcej za funt dzięki subsydiom. Ekonomiści oszacowali, że eksport bawełny ze Stanów Zjednoczonych byłby znacznie niższy, a światowa cena bawełny o 10 do 15% wyższa, gdyby amerykańskie subsydia bawełny nie były dostępne w tym okresie. Zmniejszenie subsydiów rolnych w Stanach Zjednoczonych i innych bogatych krajach pomogłoby ubogim plantatorom bawełny i innym rolnikom w biednych krajach, a ponadto umożliwiłoby tym krajom poleganie w większym stopniu na handlu niż na pomocy zagranicznej w celu osiągnięcia wzrostu gospodarczego. Podatnicy w bogatych krajach zyskaliby na dwa sposoby: płacąc niższe subsydia swoim rolnikom i płacąc mniej w ramach pomocy zagranicznej dla ludzi w biednych krajach. WTO jest kluczowym forum, na którym kraje mogą negocjować reformy globalnej polityki rolnej, ale to forum może okazać się niewystarczające.

W bogatych krajach, takich jak Stany Zjednoczone, subsydia rolne, choć w sumie znaczne, dla większości wyborców są stosunkowo mało istotną kwestią polityczną[1]. Powodem tego jest fakt, że koszt dla wyborcy, w postaci wyższych podatków i wyższych cen żywności, jest niewielki. Jednak dla rolników zysk na głowę jest bardzo duży. W związku z tym, krajowa scena polityczna sprzyja ciągłym transferom od szerokiej grupy wyborców, którzy nie zwracają uwagi na tę kwestię, do znacznie mniejszej grupy, dla której dotacje rolne są kluczowe dla ich względnego dobrobytu. Ten dylemat nie jest wyjątkowy dla subsydiów rolniczych i w rzeczywistości jest głównym problemem ekonomii politycznej. Niemniej jednak, przy powszechnej uwadze zwróconej obecnie na tę kwestię, coraz więcej ludzi jest otwartych na zrozumienie szkodliwych skutków subsydiów rolniczych[2].

 

Dalsza lektura

Julian M. Alston, Jennifer S. James, „The Incidence of Agricultural Policy”, [rozdz. 33 w:] B. L. Gardner, G. C. Rausser (red.), Handbook of Agricultural Economics, Vol. 2, Elsevier, Amsterdam 2002, s. 1689–1749.

Murray R. Benedict, Farm Policies of the United States, 1790–1950: A Study of Their Origins and Development, Twentieth Century Fund, New York 1953.

Bruce L. Gardner, „Changing Economic Perspectives on the Farm Problem”, Journal of Economic Literature 30 (March 1992), s. 62–101.

Gale Johnson, Agriculture and Trade: A Study of Inconsistent Policies, John Wiley and Son, New York 1950.

Gale Johnson, World Agriculture in Disarray, 2 wyd., Macmillan, London 1973 [1991].

Organization of Economic Cooperation and Development, Agricultural Policies in OECD Countries: Monitoring and Evaluation, OECD, Paris 2003.

Daniel A. Sumner, „Implications of the USA Farm Bill of 2002 for Agricultural Trade and Trade Negotiations”, Australian Journal of Agricultural and Resource Economics 47, no. 1 (2003), s. 117–140.

D. Wright, „Goals and Realities for Farm Policy”, [w:] D. A. Sumner (red.), Agricultural Policy Reform in the United States, AEI Press, Washington, D.C. 1995, s. 9–44.

 

[1] Jest to przejaw racjonalnej ignorancji — dla przeciętnego wyborcy koszt uzyskania informacji na temat ekonomicznego wypływu subsydiów rolniczych jest zbyt duży względem potencjalnych korzyści z uzyskania takich informacji — przyp. tłum.

[2] W ostatnich latach powstało coraz więcej organizacji rozpowszechniających informacje o subsydiach rolniczych i ich szkodliwym wpływie na dobrobyt gospodarczy — w kontekście dotacji rolniczych Unii Europejskiej warto odnotować działalność serwisu farmsubsidy.org, zaś w Polsce np. artykuł Aleksandra Pińskiego i Krzysztofa Trębskiego pt. „Jałmużna dla obszarnika” z tygodnika Wprost; Wspólna Polityka Rolna UE jest nie tylko szkodliwa ekonomicznie, ale, co gorsze, transferuje większą część budżetu UE, około 60 miliardów euro rocznie, od biednych konsumentów żywności do bogatych producentów, w znacznej części milionerów — przyp. tłum.

Kategorie
Interwencjonizm Teksty Tłumaczenia

Czytaj również

matthews-protekcjonizm-nie-zapewnia-bezpieczenstwa-zywnosciowego-tylko-je-ogranicza

Handel zagraniczny

Matthews: Protekcjonizm nie zapewnia „bezpieczeństwa żywnościowego”, tylko je ogranicza

Oczekiwanie, że protekcjonizm zapewni bezpieczeństwo żywnościowe nie ma racji bytu.

Singer_Czy_fentanyl_napłynął_do_Oregonu

Polityka współczesna

Singer: Czy fentanyl napłynął do Oregonu w momencie dekryminalizacji narkotyków?

Ważnym jest, aby pamiętać, że korelacja nie oznacza zaistnienia związku przyczynowego.

Tan_Upadające Tygrysy - wyzwania stojące przed ASEAN

Handel zagraniczny

Tan: Upadające Tygrysy - wyzwania stojące przed ASEAN

Pomiędzy krajami ASEAN zaistniały pewne rozbieżności ekonomiczne.

Davies_Gruntowne przemyślenia na temat handlu

Handel zagraniczny

Davies: Gruntowne przemyślenia na temat handlu

Charakterystyczną cechą obecnej debaty jest sposób, w jaki pozornie nieistotne argumenty dotyczące polityki handlowej prowadzą do ogromnych nieporozumień między ludźmi.


Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany.

Komentarze 1
Norek

Dobrze poczytać o ewentualnych skutkach takich dotacji

Odpowiedz

Strona korzysta z plików cookie w celu realizacji usług zgodnie z Polityką Prywatności. Możesz samodzielnie określić warunki przechowywania lub dostępu plików cookie w Twojej przeglądarce.