Autor: Karol Pogorzelski
Wersja PDF
Od pewnego czasu jednym z głównych zajęć rządu jest zasypywanie ogromnej dziury budżetowej i pokrywanie deficytu finansów publicznych. Oprócz działań niepopularnych, takich jak podwyżka podatku VAT, proponuje się również działania popularne, do jakich z całą pewnością należy ograniczanie biurokracji. Łatwo jednak powiedzieć, trudniej zrobić. Z jakiegoś powodu każdy kolejny rząd, który deklarował walkę z biurokracją (a takich było niemało), ponosił sromotną porażkę. Niezrażony tym Donald Tusk ustami ministra Michała Boniego zapowiedział, że zadekretuje zmniejszenie zatrudnienia we wszystkich urzędach centralnych o 10 procent, i to już od przyszłego roku. Szczegóły mamy poznać jeszcze w tym miesiącu. Gdyby jednak szef rządu i jego doradcy wiedzieli, czym zakończyły się podobne pomysły w innych krajach, zastanowiliby się dwa razy, zanim poczynią tak nierozważne kroki. W żadnym razie nie twierdzę, że z biurokracją nie należy walczyć. Wręcz przeciwnie, należy, i to z całą mocą. Metody muszą być jednak inne.
Warto przypomnieć, że jeszcze nie tak dawno Hiszpanie ogłosili prawdziwą krucjatę przeciwko biurokracji. W 1997 r. ówczesny szef rządu — José María Aznar, wprowadził bezlitosną zasadę, w myśl której nowego urzędnika można było zatrudnić dopiero wtedy, kiedy odejdzie czterech innych. Miało to doprowadzić do znacznego zredukowania biurokracji w krótkim czasie. Wydawało się to zagwarantowane. Po kilku latach okazało się jednak, że liczba urzędników nie tylko nie spadła, ale wręcz zwiększyła się o imponujące 394 tys. Jak do tego doszło? To proste. Zgodnie z zasadą nie zatrudniano już na etat, ale zaczęto stosować alternatywne formy zatrudnienia: na czas określony, na umowę zlecenie, na umowę o dzieło (chodzi, oczywiście, o hiszpańskie odpowiedniki tych umów) itp. Znaleziono zatem lukę prawną, która umożliwiała dalszy rozrost biurokracji. Niedługo potem uznano zresztą, że alternatywne formy zatrudnienia są niehumanitarne, i większość pracujących w tym trybie urzędników przyjęto na etat. Bezlitosna z pozoru reguła Aznara okazała się więc nieskuteczna.
Doświadczenie Hiszpanów wskazuje nie tylko na zgubne skutki dziurawego prawa, lecz także na niespotykaną siłę, z jaką biurokracja broni się przed próbami jej ograniczania. Zwykła wola rządu, by zmniejszyć administrację o 10 procent, po prostu nie wystarczy, tym bardziej że o zwolnieniach mają decydować same urzędy. Nawet jeśli do tego dojdzie, to cięcia najpewniej będą dotyczyć tych urzędników, którzy są najniżej w hierarchii, a więc i najdalej od podejmujących decyzje o zwolnieniach. Niestety, właśnie ci urzędnicy zajmują się najczęściej rzeczywistą obsługą petentów. Innymi słowy, nawet jeśli biurokracja zostanie zredukowana, to oszczędności będą niewielkie (urzędnicy najniżej w hierarchii najmniej zarabiają), ale w zamian za to dłużej będziemy czekać na paszport, zwrot nadpłaconego podatku itp. Biurokrację trzeba zmniejszać w inny sposób — nie przez zwolnienia, lecz przez likwidację całych urzędów. Wbrew pozorom bardzo wiele urzędów nie wykonuje żadnych istotnych zadań, a ich istnienie generuje tylko niepotrzebne koszty. Łatwo je przeoczyć, ponieważ odpowiadające im pozycje w budżecie państwa są na ogół niewielkie. Jeśli jednak zbierzemy je razem, okaże się, że konsumują naprawdę dużą ilość pieniędzy. Dokładne wyliczenie tych wszystkich urzędów przekracza ramy niniejszego komentarza i jest żmudnym zadaniem dla dziennikarzy śledczych. Aby jednak nie być gołosłownym, podam kilka przykładów.
Jeszcze niedawno głośno było o Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych, który jest rzekomo niezastąpionym think-tankiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Niewiele osób jednak wie, że to samo ministerstwo powołało również dwie inne instytucje zajmujące się de facto tym samym. Są to Instytut Zachodni w Poznaniu oraz Instytut Europy Środkowo-Wschodniej w Lublinie. Czy naprawdę potrzebujemy trzech różnych państwowych ośrodków badawczych w dziedzinie stosunków międzynarodowych, z których każdy posiada osobną siedzibę, osobnego prezesa, dyrektorów, kierowników, zespół merytoryczny, biuro oraz sprzątaczki? Równie bliźniacze i równie zbędne instytucje można znaleźć także w innych obszarach działalności państwa. Przyjrzyjmy się chociażby temu, w jaki sposób Polska promuje się za granicą. Istnieje wiele instytucji, które się tym zajmują. Polska Agencja Informacji i Inwestycji Zagranicznych zachwala kraj potencjalnym inwestorom. Polska Organizacja Turystyczna reklamuje Polskę jako cel wycieczek krajoznawczych. Instytut Adama Mickiewicza promuje dla odmiany polską kulturę. Tym samym, tylko w poszczególnych dziedzinach sztuki, zajmują się też: Międzynarodowe Centrum Kultury, Narodowe Centrum Kultury, Polski Instytut Sztuki Filmowej, Narodowy Instytut Audiowizualny, Instytut Książki oraz Instytut Teatralny. Utrzymanie wszystkich tych i im podobnych instytucji jest bardzo kosztowne, a wartość dodana, jaką przynoszą — znikoma. Chcąc walczyć z biurokracją, rząd powinien raczej zlikwidować większość z nich, niż deklarować bez pokrycia, że o 10 procent ograniczy zatrudnienie we wszystkich urzędach.
He he, Szanowni Państwo. Ogłoszono właśnie, że w przyszłym roku będzie zwolnione 10% personelu w administracji. To bardzo pięknie. Mamy swiadomość, że jest ona rozrośnięta i działa opieszale. Sam znam kobietę, która pracując w administarcji w dziale czteroosobowym przychodzi na 8.00 i wychodzi o 13.00, jej koleżanka przychodzi na 12.00 i wychodzi o 16.00 (czy też 9.00 -14.00, 13.00-17.00). Do tego w tym dziale dwie koleżanki akurat chorują (są na zwolnieniu) i ... wszystkie zadania są wykonywane na czas! Niestety ze zwolnieniem niepotrzebnych w administracji nie jest tak łatwo. W czasach, kiedy w administracji zarabiało się znacznie gorzej chcętnych tam nie było tak dużo. Człowiek w miarę aktywny i pracowity wolał popracować trochę intensywniej i trochę dłużej za większe pieniądze. Niestety sytuacja się zmieniła. Zarobki się wyrównały. Do tego nikt "na państwowym" nie musi zostawać po godzinach, przepracowywać się, zawsze może zachorować, pójść na urlop, urodzić dziecko. Chętnych przybyło. Do tego wciąż przykręca się śrubę prywatnym przedsiębiorcom. Muszą oni jeszcze bardziej liczyć koszty i ciąć zarobki pracowników. Jak sie nie uda obciąć kosztów to zasilają rzeszę bezrobotnych, którzy najchętniej odpoczęliby "na państwowym". I co? Miejsca pracy stały się doskonałym towarem. Każda partia otrzymuje ... miejsca pracy w administracji jako łup. Do tego nie zawsze można wszystkich zwolnić, a tych którym się obiecało trzeba coś dać bo ... nie poprą w przyszłości. I tak spółki skarbu się obsadza prezesami, oni ciągną za sobą rzeszę dyrektorów, oni mają swoich zastępców, kierowników, oni znowu przyprowadzają znajomych, rodziny itp. Podobnie jest w administracji. I to wszystko pęcznieje. Jak teraz zwolnić 10% administracji? Przeciez oni wszyscy MUSZĄ tam być bo są po czyjejś linii. Hm, można zwolnić kilka sprzątaczek, może ciecia. Można też wysłać na emeryturę tych, których można. Ale pomysł, który jest teraz realizowany jest jeszcze lepszy - otóż szanowni państwo - obecnie przyjmuje się na potęgę do administracji. W przyszłym roku spokojnie te 10% będzie można zwolnić bez uszczerbku dla niczyich interesów.
Odpowiedz
Ogólnie zgadzam się z Karolem, ale akurat przykłady, które wybrał nie są zbyt fortunne.
Jeśli chodzi o zaplecze merytoryczne polskiej administracji to niemal ono nie istnieje, PISM jest pozytywnym wyjątkiem, podobnie jak OSW, a inne wymienione instytucje są wręcz mikroskopijnymi strukturami przyuniwersyteckimi i nie mają żadnego znaczenia. Tu akurat się nic nie zaoszczędzi.
Jeśli zaś chodzi o instytucje kultury to łącznie cały budżet Ministerstwa Kultury stanowi teraz ok. 0.3% całego budżetu państwa, a te instytucje które są wymienione w tekście to jakieś promile budżetu (a PISF ma zdaje się finansowanie pozabudżetowe), są one dość wyspecjalizowane i akurat działają z głową. Można je oczywiście łączyć, ale czy się na tym cokolwiek zaoszczędzi? Nie sądzę. Trzeba pamiętać, że to akurat są instytucje nowe, a nie "postkomunistyczne złogi" :)
Warto za to rzucić okiem na tę listę, która jest zresztą podobno niekompletna:
http://pl.wikipedia.org/wiki/Spis_urz%C4%99d%C3%B3w_centralnych_w_Polsce
Odpowiedz
Przy okazji - wywiad z prezesem PISM z wczoraj:
http://www.polskatimes.pl/opinie/wywiady/319466,dyrektor-pism-w-polsce-potrzebujemy-wplywowego-think-tanku,id,t.html
Odpowiedz
Krzysztof:
No niestety nie mogę się zgodzić z "niefortunnością" tych przykładów. Dla każdej z wyżej wymienionych oraz wszystkich nie wymienionych instytucji można znaleźć ładne wytłumaczenie. Ale jak trafnie Karol zauważył są to przykłady obrazujące problem trochę większej skali. Nie sugerowałbym się też tym, że instytucja nie jest "komunistycznym złogiem". To właśnie po '89 liczba urzędników zaczęła dosyć gwałtownie rosnąć. Co by nie powiedzieć, jest problem. A rozwiązania nie widać;)
Odpowiedz
Ach i co do wypowiedzi prezesa PISM.
Faktycznie potrzebujemy w Polsce wpływowego think-tanku ale raczej w kwestiach gospodarczych. I najlepiej nie sponsorowanego przez grupę na, którą ma wpływać;)
Odpowiedz
@AS
Nie zgodzę się. Gospodarczych thinktanków mamy w zupełności dość, jeśli chodzi o gospodarkę to nie ma problemów z ideami tylko z ich wdrażaniem. Przeciwnie jest w polityce zagranicznej - z każdym rokiem inwestujemy w dyplomacje, w służby specjalne natomiast nie ma kto tych struktur prawidłowo zadaniować, nie ma kto definiować interesu państwa. Nie zrobią tego ani oportunistyczni urzędnicy, ani skostniała kadra akademicka, ani ignoranccy dziennikarze.
Co do pierwszego argumentu to oczywiście że wytłumaczenie da się znaleźć dla wszystkiego, rzecz w tym żeby te wytłumaczenia poddać właściwej ocenie. Gdzie najbardziej przyrasta biurokracja? W dużych i starych urzędach, które się proporcjonalnie rozrastają z każdym rokiem coraz bardziej. Samo Ministerstwo Finansów zatrudnia pewnie więcej ludzi (1900 osób) niż wymienione (i niewymienione) instytucje kultury razem wzięte! Poza tym wielkie zatrudnienia poszły w związku z absorpcją środków unijnych. Te się ok. 2020 skończą i będzie pole do wielkich zwolnień. Czy znajdą się tacy którzy je przeprowadzą? Zobaczymy...
Odpowiedz
Nie no, polityki zagranicznej to już w zasadzie nie mamy (a w sumie, to po co nam była). Istnienie tego ministerstwa (oprócz obsługi konsulatów/ambasad, żeby nam paszporty inni uznawali) jest mocno podejrzane w ogóle. A jeszcze think-tank im potrzebny? Radek-zdradek jest przecież najmądrzejszy :)
Odpowiedz
Myślę Krzyśku, że jesteś w błędzie. Po pierwsze wymienione przeze mnie instytucje to tylko wierzchołek góry lodowej. Każda z nich konsumuje po kilkadziesiąt, kilkaset milionów. Niby każda z osobna to promil budżetu, ale jak się je zbierze wszystkie razem a do tego sprzeda ich majątek, bo byłaby już poważna suma... Po drugie one naprawdę nie zajmują się niczym istotnym. Inne ministerstwa, np. Ministerstwo Finansów, Pracy i Polityki Społecznej, Spraw Wewnętrznych nie mają swoich think-tanków. Mają po prostu departamenty ds. badań i analiz. Tak samo można to zorganizować w MSZ-cie. Byłoby taniej i efektywniej. Od PISM-u zresztą i tak nic podobno nie zamawiają, od Instytutu Zachodniego, czy Europy Środkowej tym bardziej.
Nawiasem mówiąc Polski Instytut Sztuki Filmowej utrzymywany jest ze specjalnego podatku od biletów kinowych.
Odpowiedz
Trduno zgodzić się z dosyć demagogicznymi przykładami Karola Pogorzelskiego z polskiego podwórka. Wymienione instytucje (np. Narodowe Centrum Kultury, PISF, IAM i inne) zatrudniają po około 100 osób. W skali państwa są to nie drobiazgi, ale mikroskopijne okruchy - łącznie jakieś 0,002 % pracujących!!! Zlikwidowanie wszystkich instytucji wymienionych przez Karola Pogorzelskiego wpłynęłoby w sposób niezauważalny na zatrudnienie w administracji państwowej.
Jeżeli już martwimy się o wydatki na administrację, to pamiętajmy, że ryba psuje się od głowy. Administracja wyda dokładnie tyle ile da jej minister Rostowski. A on znajdzie tyle pieniędzy ile potrzeba, żeby wyborcy byli zadowoleni.
Pracownicy budżetówki, w tym urzędnicy państwowi zarabiają zazwyczaj 1/2, czasem 2/3 średniej krajowej. Za te pieniądze zdecydowana większość naprawdę ciężko pracuje.
Odpowiedz
nie chodziło mi tylko o zwolnienie ludzi (zgadzam się, że tutaj oszczędności byłyby niewielkie), ale również o zamknięcie projektów prowadzonych przez te instytucje (to już są grube miliony).
Projekty te często obecnie się dublują. Na przykład wiele działań NCK mogłoby i jest realizowanych przez Instytut Adama Mickiewicza. Po co w takim razie utrzymywać obie instytucje? Wiem, że urzędy które wskazałem są małe, ale jest ich dużo i jestem pewien, że można poczynić na nich duże oszczędności.
Poza tym, nigdzie nie napisałem, że urzędnicy ciężko się lenią, albo zarabiają jakieś kokosy. Pensja szeregowego urzędnika jest pewnie niewielka, chociaż pół średniej krajowej to zarabia raczej stażysta a nie specjalista z kilkuletnim stażem. Ponadto dyrektor urzędu oraz jego kierownicy zarabiają wcale niemałe pieniądze. Należy pamiętać, że utrzymywanie równoległych instytucji to utrzymywanie również równoległych hierarchii biurokratycznych a więc nie tylko pracowników merytorycznych, ale również kierowników, dyrektorów, prezesów, doradców prezesów nie mówiąc już o ochronie, sprzątaniu, itp.
Odpowiedz
Wydaje mi się, że dyskusja schodzi na manowce. Nie rozstrzygniemy tego, czy dana instytucja jest potrzebna bez konkretnej analizy co ona w rzeczywistości robi. Uważam, że zaczynanie reformy administracji od likwidacji instytucji o charakterze koncepcyjnym i opiniotwórczym za błędne. Można się raczej zastanawiać dlaczego wykorzystanie tych instytucji jest słabe lub dlaczego są nieefektywne.
Dyskusja powinna się zacząć od określenia charakteru i sposobu działania państwa w jakim żyjemy, a z tego dalej należy wyciągać wnioski jak zmienić obecne prawo aby do obsługi wymagało mniejszej liczby urzędników. Np.: likwidacja konieczności zgłaszania budowy każdej większej kałuży, czy małego domku pozwoliłaby na zmniejszenie zatrudnienia w wydziałach urbanistyki i architektury i mogłaby poprawić ich funkcjonowanie(nie zajmowanie się pierdułami, bez znaczenia dla miasta w całości) nie mówiąc o kolosalnych oszczędnościach jakie by to dało obywatelom( strata czasu i pieniędzy na dojazdy i wizyty w urzędach, powielanie w nieskończoność map i innych kwitów,ten kto sam budował dom, na pewno to rozumie) zmiana systemu szkolnictwa na kontrolowany przez jego beneficjentów np bony edukacyjne pozwoliła by zlikwidować lub znacznie ograniczyć zatrudnienie w kuratoriach bez szkody dla samej edukacji (każdy z na pewno pamięta bezsensowne wizytacje na lekcjach), wyprzedaż samorządowych nieruchomości pozwoliła by na zmniejszenie administracji itd.
Moim zdaniem zreformować należy prawo, na tańsze i skuteczniejsze w stosowaniu.
Pozdrowienia Mergiel
Odpowiedz
Muszę przyznać, że nie znam nawet orientacyjnych danych, gdzie nastąpił największy wzrost zatrudnienia urzędników i co oni robią.
To jest potrzebne do bardziej merytorycznej dyskusji.
Mergiel
Odpowiedz
Wiedza o strukturze zatrudnienia urzędników w Polsce jest ważna i przyznam, że na podstawie takich danych oczekiwałbym komentarza od IM, a nie tylko powtarzania ogólnie znanych obiegowych opinii.
Pozdrowienia Mergiel
Odpowiedz
ad Mergiel:
Po pierwsze postulat likwidacji instytucji tzw. opiniotwórczych (chociaż nie o tylko takie mi chodziło) można z łatwością wywieść z "określenia charakteru i sposobu działania państwa w jakim żyjemy". Otóż uważam i nie jestem w tej sprawie odosobniony, że państwo nie powinno się zajmować działalnością propagandową i opiniotwórczą, a do takich należy działalność Narodowego Centrum Kultury, Instytutu Teatralnego, czy Instytutu Książki.
Po drugie starałem się znaleźć taki sposób zmniejszania administracji, który jest relatywnie łatwy do wprowadzenia. Likwidacja instytucji, które wymieniłem nie wymaga co do zasady zmian ustaw a jedynie rozporządzeń. Natomiast zmniejszanie istniejących urzędów jest o tyle trudne, że jak pokazał przykład z Hiszpanią jest to prawie niemożliwe do wyegzekwowania.
Po trzecie. Wiadomo, gdzie w ostatnich latach przyrosło najwięcej urzędników. Jak słusznie zauważył Krzysztof Bosak przyrost dotyczy przede wszystkim środków unijnych i ich wdrażania zarówno na poziomie centralnym jak i samorządowym na wszystkich szczeblach.
Po czwarte. Największy przerost zatrudnienia jest w instytucjach, które posiadają oddziały w samorządach, np. ZUS (odział w każdym powiecie), KRUS (to samo), Powiatowe Urzędy Pracy itp. Ich likwidacja jest jednak w obecnych warunkach niemożliwa do przeprowadzenia, zmniejszenie również. Dlatego zapostulowałem zmniejszenie mniejszych urzędów i mniej kluczowych jeśli chodzi o zadania państwa
Odpowiedz
@Tomasz Kukułowicz
"Pracownicy budżetówki, w tym urzędnicy państwowi zarabiają zazwyczaj 1/2, czasem 2/3 średniej krajowej"
No to jest najgorszy mit istniejący w polskim świecie, potęgowany na każdym kroku przez urzędników. Przeciętna pensja w administracji publicznej w I półroczu 2010 wyniosła 4247 zł, podczas gdy przeciętna pensja w całym sektorze prywatnym 3006 zł - http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/PUBL_pw_zatrudnienie_wynagrodzenia_Ipolr_2010.pdf
Każdemu, kto mówi, że urzędnik zarabia mniej od średniej krajowej warto te dane pokazywać. I wbrew pozorom - cięcia urzędników dają ogromne oszczędności.
Odpowiedz
Interesujące dane. Przyznaję - nie znałem.
Jak zwykle pozostają jakieś "ale".
1) Dane obejmują 8.334.100 ludzi, podczas gdy w tym czasie w Polsce było 15.994.000 pracujących (http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/PUBL_pw_kwartalna_inf_o_rynku_pracy_2k_2010.pdf). Licząc te średnie zgubiliśmy jedyne 7.659.900 pracujących Polaków.
To łatwo wytłumaczyć (dane dotyczą tylko przedsiębiorst zatrudniających co najmniej 10 osósb) i jest to powód, dla którego płace w sektorze prywatnym wydają się takie niskie, a w publicznym takie wysokie. Dużo jest tu pracowników niewykwalifikowanych sektora prywatnego a zupełnie brakuje SMEs. Rodzi się pytanie - jaką pracę wykonują urzędnicy? Bardziej zbliżoną do niewykwalifikowanej czy do wysoko wykwalifikowanej?
2) WIĘKSZE trduności sprawia mi wyjaśnienie, dlaczego w Tabeli 5 w raporcie, do którego link umieścił Marek (http://www.stat.gov.pl/cps/rde/xbcr/gus/PUBL_pw_zatrudnienie_wynagrodzenia_Ipolr_2010.pdf) średnia liczona na piechotę różni się od średniej podanej przez GUS. GUS podaje, że średnie wynagrodzenie w sektorze prywatnym to 3006 zł. Mi średnia z danych (w rozbiciu na sekcji - chyba) wyszła 3371,9 zł!!!!!!
Dziwię się, bo powinno się zgadzać. Zabrakło mi trochę pracujących (moja suma to 4834,4 tys. zamiast GUS-owskiego 4867,9, ale to mnie nie martwi, kwestia jakichś zaokrągleń). Łączna kwota zarobiona przez tych ludzi brutto to wg mnie 16.301.213,71 tys. zł. Po podzieleniu wychodzi wspominane 3371,9 zł. Skąd różnica?!
W wolnej chwili rzućcie okiem na Tabelę 5. (str. 24-25) i mnie oświećcie, gdzie robię błąd. Nie będę Wam wklejał danych, bo jeśli pomyliłem się przy kopiowaniu, to powtórzycie mój błąd.
Odpowiedz
Kiedyś Lem napisał opowiadanie jak to pewien uczony chciał rozwiązać jakiś trudny problem i w tym celu wybudowała inteligentną maszynę, ale maszyna zamiast rozwiązać go, wybudowała następną, a ta następną itd. Dokładnie tak jest z biurokracją, polityk tworzy lub wynajduje problem aby jego rozwiązaniem kupić wyborców i w celu jego rozwiązania powołuje aparat biurokratyczny, a resztę już znacie.
Bez zmiany filozofii funkcjonowania państwa wszelkie próby ograniczenia biurokracji skazane są na niepowodzenie. Tego nie rozwiąże się bez właściwej edukacji obywateli.
Pozdrowienia Mergiel
Odpowiedz