Sieroń: Budujemy mosty dla pana starosty

21 stycznia 2013 Audio komentarze: 6

Autor: Arkadiusz Sieroń
Wersja PDF
Posłuchaj komentarza w wersji audio (mp3, 6,60MB).

Wprowadzenie
infrastrukturaPośród wielu negatywnych informacji w nowym roku — takich jak wzrost akcyzy na wyroby tytoniowe, objęcie tą opłatą suszu tytoniowego, ograniczenie ulgi podatkowej na dzieci oraz na Internet — jedna z nich napawa optymizmem. Polska zajęła zaszczytne czwarte miejsce w pewnym rankingu gospodarczym. Co prawda pesymiści zaraz wytkną, że chodzi o ranking wzrostu liczby upadłości przedsiębiorstw, ale można na to odpowiedzieć, że przecież kryzys, że strefa euro, że jednak dopiero czwarte miejsce, że w takich Czechach upadło znacznie więcej firm (pod względem absolutnym).

W każdym razie, w Polsce w 2012 r. upadło aż o 28 proc. firm więcej niż w roku ubiegłym. Choć tym samym przeganiamy Hiszpanię (+24 proc.) i zbliżamy się do znanego bałkańskiego tygrysa, czyli Grecji (+28 proc.), to niekoniecznie jest to zła wiadomość. Jak bowiem zauważył Mateusz Benedyk w niedawnym wpisie na Kryzys Blogu, „rekordowa liczba ogłoszonych upadłości przedsiębiorstw, o której łatwo usłyszeć w mediach, to jeden z symptomów trwającej restrukturyzacji”). Interesujący jest jednak jeden aspekt tego zjawiska. Otóż, 29 proc. wszystkich upadłości dotknęło firmy budowlane (mniej więcej drugie tyle upadłości dotyczyło przedsiębiorstw zaopatrujących „budowlankę”). Te same firmy, które miało czekać finansowe Eldorado w związku z organizacją Euro 2012 w Polsce. Na tej podstawie nie wydaje się, aby za bankructwa odpowiadały „problemy gospodarcze w strefie euro” czy też „słabnący popyt wewnętrzny spowodowany wzrostem bezrobocia oraz niską dynamiką płac”, jak np. uważa portal forsal.pl. Problemem przedsiębiorstw budowlanych nie były bowiem przychody ze sprzedaży, tylko marże realizowane na projektach. Podobnie nieprawdziwa jest teza, że to ograniczanie inwestycji publicznych spowodowało falę bankructw. Jak widać bowiem na wykresie nr 1, liczba upadłości zwiększa się rok do roku od 2009 r., czyli gdy wartość inwestycji drogowych przeprowadzanych przez GDDKiA wzrosła o 35 proc. r/r. (vide: wykres nr 2). Można zatem zaryzykować tezę, że to właśnie wzrost wydatków publicznych spowodował kłopoty na rynku budownictwa drogowego.

Wykres nr 1. Liczba upadłości firm w Polsce w latach 2000–2012

Źródło: wyborcza.biz

Wykres nr 2. Wydatki inwestycyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w latach 1995–2010

Źródło: gddkia.gov.pl

Anatomia kryzysu
Co było przyczyną bankructw firm budowlanych? Znaczny wzrost środków finansowych kierowanych do tej branży przyciągnął do niej wiele nowych przedsiębiorstw, co istotnie zwiększyło konkurencję i podbiło ceny surowców. Firmy walczące o to, aby nie wypaść z rynku, godziły się kontrakty o zerowej bądź nawet ujemnej marży, wychodząc być może z nie do końca błędnego założenia — jak pokazał przykład Polimexu — że w razie kłopotów rząd im pomoże (tzw. pokusa nadużycia)[1]. Oprócz tego nałożyły się na to typowe biurokratyczne czynniki, czyli przeciągające się w czasie procedury skutkujące opóźnieniami płatności, długie dochodzenie należności (685 dni zajmuje ten proces wg raportu Doing Business 2013) oraz nieefektywne prawo upadłościowe[2], a także posługiwanie się wyłącznie kryterium najniższej ceny w organizowanych przetargach, które — jak sądzi Jerzy Polaczek, były minister transportu — „nie zapewnia dostatecznej kontroli nad jakością robót”. Skłoniło ono firmy do zgłaszania jak najniższych ofert, co wraz z brakiem uwzględniania w kontraktach waloryzacji materiałów budowlanych musiało spowodować upadek części firm, gdy ceny surowców istotnie wzrosły (przykładowo, cena asfaltu w 2010 r. wzrosła o ok. 25 proc. r/r).

Kryterium najniższej ceny — jak widać na wykresie nr 3 — nie było zawsze powszechnie stosowane. Urzędnicy zaczęli je coraz częściej wybierać ze względu na wejście Polski do UE w 2004 r., kiedy to znacząco „zwiększyła się ilość wydawanych pieniędzy za pośrednictwem systemu zamówień publicznych, co skutkowało również bardziej szczegółowymi i częstymi kontrolami”, jak uważa Witold Jarzyński, ekspert z Fundacji Obywatelskiego Rozwoju. Biurokraci zrobili to, co przewiduje teoria wyboru publicznego — którą współtworzył niedawno zmarły laureat Nagrody Banku Szwecji im. Alfreda Nobla w dziedzinie ekonomii James M. Buchanan — czyli zadbali przede wszystkim o własny interes i zaczęli szerzej stosować to kryterium, które było dla nich po prostu najbardziej przejrzyste, a więc bezpieczne w przypadku jakiejś kontroli. Ot, jaworowi ludzie.

Znaczny wzrost inwestycji infrastrukturalnych nie tylko wyjaśnia kłopoty branży budowlanej, ale może także tłumaczyć, dlaczego Polska była w tym okresie „zieloną wyspą”. Jak można wyczytać w prezentacji raportu Ministerstwa Finansów, w latach 2008–2011 skumulowana zmiana udziału inwestycji publicznych w PKB wyniosła 2,2 p. p., co spowodowało, że w 2011 r. wyniósł on 6,4 proc., czyli najwięcej w UE (średnia wyniosła 2,5 proc.).

Nie mogło to się nie przełożyć na poziom zadłużenia. Deficyt sektora finansów publicznych, który w 2008 r. stanowił 3,7 proc. PKB, w następnym roku niemalże się podwoił i wyniósł 7,3 proc. PKB (vide: wykres nr 4), zaś według prof. Rybińskiego w latach 2008–2013 dług publiczny zwiększy się o ok. 100 mld USD, czyli dwukrotnie więcej niż za rządów tow. Gierka. W tym kontekście — tj. jako pochwałę restrykcyjnej polityki fiskalnej — należy zapewne odczytywać niedawny pomysł SLD, by bieżący rok ogłosić rokiem Gierka.

Wykres nr 3. Umowy, w których niska cena była rozstrzygającym procentem (w %)

Źródło: prawo.money.pl

Wykres nr 4. Deficyt sektora finansów publicznych w Polsce w latach 2004–2013 (jako % PKB)

Źródło: wyborcza.biz

Ciemna strona medalu
Bańka w jednym sektorze siłą rzeczy oznacza niedoinwestowanie w pozostałych. Choć trudno powiedzieć, gdzie trafiłyby pieniądze, gdyby nie boom w budownictwie drogowym, to można pokusić się o wskazanie na pewien sektor, którego dokapitalizowanie prawdopodobnie byłoby bardziej na miejscu niż budowa nierentownych stadionów o dachach, których nie da się zamknąć akurat wtedy, gdy pada (polscy inżynierowie czytają widać Josepha Hellera). Mowa oczywiście o sektorze energetycznym. Jeśli sam Urząd Regulacji Energetyki w swoim raporcie z działalności w 2011 r. przyznaje, że „niedostatek mocy dyspozycyjnej w elektrowniach krajowych w stosunku do zapotrzebowania może natomiast wystąpić od 2015 r.”, to znaczy, że sprawa jest poważna. Zwłaszcza że — jak wskazuje raport — „terminowość realizacji planowanych inwestycji może być jednym z istotnych czynników mających wpływ na bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznych w średnioterminowym horyzoncie czasowym”. Jak zaś wiadomo po Euro 2012, państwo polskie słynie z terminowych realizacji swoich inwestycji[3]. Najlepiej byłoby zatem, aby rząd wyciągnął wnioski ze swojej ingerencji w sektor drogowy i nie wtrącał się w sektor energetyczny (a właściwie rozpoczął jego deregulację i prywatyzację). Tutaj bowiem nieudolność urzędników nie grozi tylko porzuconymi drogami kończącymi się gdzieś w polu czy zupełnie nieracjonalną alokacją dróg[4], ale przekształceniem zielonej w ciemną wyspę z przerwami w dostawach prądu i powrotem do stopni zasilania rodem z PRL-u[5].

 


[1] Firmy mogły także liczyć na możliwość renegocjacji kontraktów, gdy już wygrają przetarg, wychodząc z założenia, że strona zamawiająca, działająca pod presją czasu, będzie wtedy bardziej uległa. Na przyjęcie takiego założenia mogły wpłynąć rozwlekłe procedury przetargowe.

[2] W Polsce koszt postępowania upadłościowego jako procent masy upadłościowej wynosi 15 proc. (Doing Business 2013), podczas gdy średnia dla Unii Europejskiej przyjmuje wartość jednocyfrową.

[3] Oczywiście, zawsze istnieje możliwość importu energii, jednak problemem są nie tylko przestarzałe elektrownie, ale także sieci przesyłowe (przykładowo, jak można tutaj zobaczyć, 80 proc. linii 220 kV ma ponad 30 lat).

[4] Przykładem niech będzie trasa S22 z Elbląga do granicy z Obwodem Kaliningradzkim, na której natężenie ruchu tylko na jednym z trzech odcinków przekroczyło 3 tys. aut na dobę; tymczasem budowa Południowej Obwodnicy Warszawy, gdzie natężenie ruchu szacuje się na 32 tys. aut na dobę, rozpocznie się dopiero po br.).

[5] Oczywiście, opóźnianie niezbędnych inwestycji bierze się także z reżimowej niepewności w postaci nieustalonej polityki klimatycznej UE (chodzi o niepewną cenę uprawnień emisji do dwutlenku węgla) oraz nieznanej skali państwowego wsparcia dla energetyki bazującej na źródłach odnawialnej, ze skomplikowanych procedur administracyjnych i restrykcyjnej polityki ekologicznej, a także z bodźców tworzonych przez regulatorów, w wyniku których rentowność na przesyle prądu jest wyższa niż na jego produkcji — zob. np. ten artykuł — ale to temat na osobny komentarz.

Podobał Ci się artykuł?

Wesprzyj nas
Avatar

O Autorze:

Arkadiusz Sieroń

Arkadiusz Sieroń - dr ekonomii, Uniwersytet Wrocławski, członek Zarządu Instytutu Misesa

Pozostałe wpisy autora:

6 Komentarze “Sieroń: Budujemy mosty dla pana starosty

  1. 10x bardziej wolę takie teksty (a ten jest imo bardzo dobry) niż kolejny o tym, co Rothbard sądził o prawie naturalnym.

  2. Ciekawy artykuł, choć w wielu miejscach autor wyciąga błędne wnioski, a jak było naprawdę?
    Przede wszystkim autor naprzemiennie opisuje sytuację firm budowlanych drogowych i firm budowlanych ogólnie (a większość firm budowlanych zajmuje się budownictwem kubaturowym). Jeżeli chodzi o budownictwo jako ogół to wnioski autora są błędne.
    Ze swej strony mógłbym opisać przyczynę kryzysu w budownictwie kubaturowym ale skupie się na tym co autor pominął w swoim artykule czyli o ustawie Prawo Zamówień Publicznych.
    „ … a także posługiwanie się wyłącznie kryterium najniższej ceny w organizowanych przetargach, które — jak sądzi Jerzy Polaczek, były minister transportu — „nie zapewnia dostatecznej kontroli nad jakością robót”.
    Wykres nr 3.
    „Biurokraci zrobili to, co przewiduje teoria wyboru publicznego — … — czyli zadbali przede wszystkim o własny interes i zaczęli szerzej stosować to kryterium, które było dla nich po prostu najbardziej przejrzyste, a więc bezpieczne w przypadku jakiejś kontroli.”

    Najpierw należałoby wymienić różnice pod względem kryterium oceny ofert pomiędzy zamówieniami publicznymi w UN (do których od wielu lat ustawodawca próbuje się dostosować).
    Zacznę jednak od punktu wspólnego w europejski i polskim ustawodawstwie” „… w prawie wspólnotowym kładzie się dzy nacisk na rozdział etapu kwalifikacji oferentów i oceny ofert. Żadne zatem kryteria, które odnoszą się do oceny samych wykonawców, nie mogą być traktowane jako kryterium oceny oferty i odwrotnie”.
    Jest to oczywiste bowiem nie uwzględnienie tego warunku preferowałoby firmy większe i z dłuższym stażem na rynku. Zamiast tego jest badanie oferenta pod względem podmiotowym i przedmiotowym.
    Tak więc prawo europejskie dopuszcza kryteria oceny ofert:
    „a) w przypadku gdy zamówienia udziela się na podstawie oferty najkorzystniejszej ekonomicznie z punktu widzenia instytucji zamawiającej, różne kryteria odnoszące się do danego zamówienia publicznego, przykładowo, jakość, cena, wartość, techniczna, właściwości estetyczne i funkcjonalne, aspekty środowiskowe, koszty użytkowania, rentowność, serwis posprzedażny oraz pomoc techniczna, termin dostarczenia lub czas dostarczenia lub realizacji; lub
    b) wyłącznie najniższa cena”
    Punkt b w założeniu miał się odnosić do zamówień takich jak proste dostawy i usługi.
    W dodatku Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że: ”niedopuszczalna jest procedura, zgodnie, z którą za ofertę najkorzystniejszą ekonomicznie uznaje się ofertę z ceną najbardziej zbliżoną do średniej ceny wszystkich ofert złożonych w przetargu. Przy wyborze oferty ekonomicznie najkorzystniejszej nie zawsze bowiem najważniejszym kryterium musi być cena”.
    W takim razie przy inwestycjach takich jak roboty budowlane powinien zostać zastosowany punkt a.
    Jak to wygląda w polskim prawodawstwie?
    „Art. 91. 1. Zamawiajacy wybiera oferte najkorzystniejsza na podstawie kryteriów oceny ofert okreslonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.
    2. Kryteriami oceny ofert sa cena albo cena i inne kryteria odnoszace sie do przedmiotu
    zamówienia, w szczególnosci jakosc, funkcjonalnosc, parametry techniczne, zastosowanie
    najlepszych dostepnych technologii w zakresie oddziaływania na srodowisko, koszty
    eksploatacji, serwis oraz termin wykonania zamówienia.
    3. Kryteria oceny ofert nie moga dotyczyc własciwosci wykonawcy, a w szczególnosci jego
    wiarygodnosci ekonomicznej, technicznej lub finansowej”.
    Jak wszystko jest zbliżone do ustawodawstwa UE.
    Kluczem jest art. 86 ust. 1 ustawy Prawo Zamówień Publicznych”
    „Art. 86.
    4. Podczas otwarcia ofert podaje sie nazwy (firmy) oraz adresy wykonawców, a tak_e
    informacje dotyczace ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji i warunków
    płatnosci zawartych w ofertach”.
    W budownictwie w 99,9% ocenia się kryteria: ceny, terminu wykonania i okresu gwarancji.
    Pozostałe kryteria mogą się co najwyżej odnosić do dostaw i usług.
    Nie ocenia się natomiast warunków płatności co jest wytłumaczeniem wykresu nr 3.
    W 2004 roku weszła ustawa i terminach zapłaty faktur, która zabraniała płatności powyżej 30 dni bez odsetek. Wcześniej praktycznie każdy urząd miał punktowane odroczenie płatności.
    Tak więc pan Polaczek jest w błędzie uznając, że to kryterium najniższej ceny zawiniło jeżeli chodzi o jakość wykonania, wcześniej też to nie miało wpływy na jakość robót.

    Co do waloryzacji cen to:
    „Art. 144. 1. Zakazuje sie istotnych zmian postanowien zawartej umowy w stosunku do
    tresci oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba _e zamawiajacy
    przewidział mo_liwosc dokonania takiej zmiany w ogłoszeniu o zamówieniu lub w specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz okreslił warunki takiej zmiany.”
    A ponieważ teraz jest to na ogół ryczałt tak więc zamawiający ma związane ręce. Zresztą rozliczenie kosztorysowe odnosi się do ilości robót, a nie cen jednostkowych. Jedyną możliwością podwyższenia ryczałtu jest wyrok sądu.

    Na koniec zarzut Pana Sieronia, że urzędnicy idą linią najmniejszego oporu i stosują tylko kryterium ceny.
    Nie bardzo wiem jakie inne kryterium mogliby zastosować. W projekcie opisane są wymogi co do materiałów i można je zastąpić równoważnymi o nie gorszych parametrach. W specyfikacji technicznej jest opisane jak mają być wykonywane te prace zgodnie ze sztuką budowlaną. Pozostałe kryteria mogą co najwyżej występować przy dostawach i usługach.

    Co można zmienić oprócz wywalenia zamówień publicznych i urzędników na bruk?
    Moim zdaniem nic. Próba jakiegokolwiek dostosowania do prawa UE i wprowadzenia subiektywnych kryteriów jak funkcjonalność itd. od razu kończy się ustawianiem przetargów.
    Jedynym z przykładów były „Orliki” czy stadiony, gdzie często producenci nawierzchni wpychali swoje o określonych parametrach, gdzie konkurencja nie miała równoważnych materiałów.

    Jak napisałem na początku sytuacja w budownictwie ogólnym jest jeszcze inna ale to temat na dłuższy artykuł.

    Na sam koniec chciałbym zaznaczyć, że branża oczywiście została przeinwestowana podobnie jak branża nawierzchni w programie „Orlik 2012” i to nie ulega wątpliwości, natomiast mój post ma za zadanie wyjaśnić rolę w bankructwie firm drogowych, uznania kryterium ceny jako najkorzystniejszego.

  3. @ kawador
    Dzięki! Pracujemy właśnie nad tym, aby tego typu tekstów było coraz więcej na mises.pl

    @ grudge
    Dziękuję za komentarz. Postaram się w najbliższym czasie odnieść do niego.

    PS. Zachęcam do napisania tekstu na temat sytuacji w branży budownictwa kubaturowego! Jak tekst będzie dobry, to z pewnością opublikujemy!

  4. Mimo, że fajnie widzieć taki artykuł na misesie, oby tak dalej, to jednak można mieć zarzuty co do samej treści. Zgadzam się z zarzutami grudge, co więcej należy dodać, że w postępowaniu przetargowym nie liczy się jedynie cena. Otóż osoba składająca ofertę musi również spełnić wymagania zapisane w specyfikacji. Dodatkowo użyte materiały muszą spełniać odpowiednie parametry. W tym zakresie cena opiera się na pewnych ramach, które muszą być spełnione, a jeżeli tak się nie dzieje oferta zostaje odrzucona. Dlatego też nie zawsze wygrywa najniższa cena. Zgodzę się również, że błędne jest odniesienie całego sektora budowlanego do inwestycji drogowych. Sytuacja rynku budowlanego jest trudna z wielu przyczyn, nakłada się na nią również duże bariery administracyjne i biurokratyczne powodujące znaczne wydłużenie procesów inwestycyjnych.

    Pozdrawiam

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Nasi darczyńcy