Autor: Michał Wołangiewicz
Wersja PDF
Teksty publikowane jako Working Papers wyrażają jedynie opinie ich Autorów i nie są oficjalnym stanowiskiem Instytutu Misesa
Wprowadzenie
Rada Ministrów przyjęła niedawno projekt zmian Prawa zamówień publicznych (Dz.U. 2004 nr 19 poz. 177). Nowela ma podwyższyć progi, od których trzeba stosować specjalne, restryktywne procedury zawarte w tej ustawie. Ich ogólny pułap — dotyczący większości przetargów — ma zostać podwyższony z 14 do 30 tys. euro netto[1] (a więc przy obecnym kursie, do ok. 129 tys. zł). Odnośnie do zamówień związanych z kulturą i nauką liczby te będą natomiast o wiele większe. Przykładowo, uczelnie zostaną zwolnione z procedur przetargowych przewidzianych w P.z.p. w przypadku „zleceń” do 200 tys. euro, instytuty naukowe natomiast — do 130 tys. euro.
Brak obowiązku stosowania ustawy w postępowaniach spowoduje z kolei, że będą miały do nich zastosowanie przepisy Kodeksu Cywilnego, który nie zawiera żadnych regulacji narzucających formę umowy w sprawie zamówienia publicznego[2]. Dobrze to czy źle — oto jest pytanie.
Rozluźnienie gorsetu przepisów P.z.p. — tj. rozszerzenie zakresu zastosowania tzw. trybów nieprzetargowych — ma na celu przyśpieszenie realizacji pilnych zamówień oraz usprawnienie procesu wydatkowania środków pochodzących z budżetu UE. Każdy medal ma jednak, niestety, zawsze dwie strony, o czym poniżej.
Korupcja, głupcze!
Trawestując słowa Frédérica Bastiata: między złym a dobrym rządzącym istnieje ta jedyna różnica, że pierwszy poprzestaje na skutku widocznym, drugi zaś bierze pod uwagę zarówno skutek, który widać, jak i konsekwencje, które należy przewidzieć. Pokuśmy się więc o pewne domysły, a dowiemy się z jakiego typu administratorami mamy w Polsce do czynienia.
Przede wszystkim, można zaryzykować stwierdzenie, że dzięki noweli sama realizacja mniejszych zamówień stanie się sprawniejsza. Jeśli idzie już jednak o samą ich transparentność, to można mieć co do niej bardzo poważne wątpliwości. Tego bowiem, że łapownictwo[3] — bo to ono jest głównym powodem nasuwających się tu obiekcji — stanowi nad Wisłą wciąż duży problem[4], dowodzi poniższa grafika (poza tym, mówiąc klasykiem — jaki jest koń, każdy widzi…).
Wykres nr 1. Korupcja w Polsce wg Transparency International
Źródło: wp.pl
Wystarczy zresztą przytoczyć fragment „Rządowego planu przeciwdziałania korupcji na lata 2012-2016”, którego autorzy — opierając się na sprawozdaniu z działalności NIK za rok 2009 — jako jeden z głównych mechanizmów korupcjogennych podają brak jawności postępowania — kiedy to „możliwości korzystania z niektórych przywilejów lub dostęp do dóbr nie są w należyty sposób komunikowane potencjalnie nimi zainteresowanym” (słyszycie, Państwo, ten paradoks?) — a zatem sytuację pozwalająca zleceniodawcy na udzielenie zamówień publicznych dość swobodnie wybranym podmiotom.
O wadze problemu świadczy również raport z działalności Transparency International z 2010 roku, w którym zwrócono uwagę, że łapownictwo w zamówieniach publicznych ma fatalne skutki — zwiększa ich koszty oraz obniża jakość. Z wyliczeń ekspertów organizacji wynika ponadto, że korupcja może podwyższyć koszty kontraktu nawet o 50% (!). Szczególnie ciekawy jest zresztą w tym kontekście przedstawiony w sprawozdaniu przykład Bułgarii, gdzie w 2005 roku wykonawca, któremu zlecono wykonanie autostrady bez przetargu publicznego, zaproponował cenę 1,5 mld euro. Po nagłośnieniu sprawy władze zdecydowały się na ponowny wybór wykonawcy, który ostatecznie tą samą pracę wykonał za… 247 mln euro.
To, czego nie widać
Gwoli ścisłości trzeba jednak zaznaczyć, iż „zlecenia” do których nie ma obowiązku stosowania procedur z P.z.p., a więc tych nieobjętych ustawową zasadą jawności (oznaczającej — poza powszechnością „dojścia” do ogłoszeń przetargowych czy konkursowych — mniej więcej tyle, że od momentu otwarcia ofert inni wykonawcy mogą mieć do nich dostęp w zakresie, w którym nie zostały one zastrzeżone jako zawierające tajemnice przedsiębiorstwa) wyrażonej w art. 8 tejże ustawy, nie są pozbawione jakiegokolwiek nadzoru.
Zwolnienie z obowiązku stosowania P.z.p. nie wiąże się wszak w żaden sposób z wyłączeniem obowiązku stosowania Ustawy o finansach publicznych (Dz.U. 2009 nr 157 poz. 1240)[5]. Wszystkie zamówienia publiczne stanowią bowiem przedmiot kontroli uprawnionych podmiotów (m.in. regionalnej izby obrachunkowej oraz NIK). Sprowadza się ona jednak przede wszystkim do oceny czy zamawiający, udzielając zamówienia publicznego, nie naruszył zasad wydatkowania środków publicznych. Nie obejmuje zaś badania kryterium wyboru określonego wykonawcy, a zatem, także i sposobu informowania o zamówieniach zainteresowanych podmiotów.
Inne regulacje prawne dotyczące weryfikacji wykonawców zamówień publicznych, takie jak konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej skonkretyzowane w Ustawie o dostępie do informacji publicznej z 2001 roku (Dz.U. 2001 nr 112 poz. 1198) także nie dają odpowiedniej gwarancji przejrzystości i rzetelności. Jej przepisy zobowiązują jedynie organy władzy publicznej, osoby pełniących funkcje publiczne oraz inne określone podmioty — w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa — do udostępnienia na wniosek obywatela dokumentacji również z postępowania o udzielenie zamówienia o wartości nie przekraczającej danego „progu bagatelności” — by posłużyć się określeniem minister Kudryckiej.
To, co widać, czyli prawo ekonomicznie nierelewantne
Brak jest bowiem odpowiedniego mechanizmu pozwalającego na kompleksową kontrolę nad należytym wykonywaniem zamówień, co mogłoby wyeliminować problem korupcji w zarodku, a przynajmniej znacznie utrudnić występowanie zjawiska sprzedajności urzędników. Wydaje się więc, że w takiej sytuacji należałoby raczej rozszerzyć zakres stosowania P.z.p., a dzięki temu — zapewnić maksymalną jawność procesu udzielania zamówień publicznych oraz jak najlepszą weryfikację ich realizacji, co od lat postuluje m.in. Piotr Wiśniewski, ekspert Instytutu Zamówień Publicznych.
I nie ma mowa tu — ze względu na zapewnienie „swobody gospodarowania” zamawiającym w pilnych sprawach — o obniżeniu wspomnianych we wstępie progów. Można jednak — na przykład — wprowadzić obowiązek zamieszczania na stronach Urzędu Zamówień Publicznych (UZP) informacji na temat wszelkich zamówień publicznych bez względu na ich wartość netto (vide: art. 11 ust 1 P.z.p.). Na pewno znacznie ograniczyłoby to zjawisko łapownictwa, i co chyba ważniejsze, zwiększyło konkurencję wśród przyjmujących zamówienia[6]. Uznać za pożądane można także obniżenie obowiązujących progów, które odnoszą się do obowiązku żądania przez zamawiającego od wykonawców dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu, a także wniesienia wadium albo zabezpieczenia należytego wykonania umowy (vide: art. 45 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 8 P.z.p.).
To, czego lepiej nie widzieć
Jak widać, Prawo zamówień publicznych wymaga gruntownej ekonomicznej analizy. Wspomniana wyżej kwestia progów wartości zamówień decydujących o stosowaniu reżimu prawnego ustawy to wszak tylko wierzchołek góry lodowej. Równie doniosły problem stanowi choćby królujący ostatnimi laty w sferze zamówień publicznych dyktat najniższej ceny (vide: art. 91 P.z.p.)[8], który — na co uwagę w najnowszym Forbesie zwraca Grzegorz Cydejko — prowadzi do absurdalnej sytuacji jak z Mrożka i Ionesco razem wziętych.
Mianowicie w ofertach zakamuflowana jest często — jak tłumaczy Marek Kowalski, prezes Polskiej Izby Gospodarczej — stawka nawet 5 zł za godzinę pracy. „Gdyby chcieć zapłacić ludziom uczciwą pensję minimalną [1680 zł – przyp. M.W.] ogłaszaną zgodnie z ustawą przez rząd, trzeba by każdą godzinę pracy wyceniać w ofertach na 13 złotych” — dodaje. To jednak temat na osobny, o wiele bardziej obszerny komentarz. Tymczasem, na dobry początek, warto by chyba sprawić każdemu miłościwie nam zasiadającemu parlamentarzyście Dzieła zebrane monsieur Bastiata.
Wykres nr 2. Umowy, w których niska cena była rozstrzygającym kryterium (w %)
Źródło: prawo.money.pl
[1] Zob. art. 4 pkt 8 w zw. z art. 32 ust. 1 P.z.p.
[2] Oczywiście, zamawiający może skorzystać z instytucji przetargu, o którym mowa w art. 701–705 KC. Ma prawo także stosować odpowiednio przepisy samego P.z.p. Jest to jednak uprawnienie, a nie obowiązek zamawiającego i może on dokonywać zakupów w każdej innej, dopuszczonej prawem, formie.
[3] Wg danych zebranych przez CBA w raporcie „Mapa Korupcji", od 2009 roku najczęściej rejestrowane przez system sprawiedliwości przestępstwo korupcyjne dotyczy przyjmowania łapówek przez urzędników z ich własnej inicjatywy. W 2010 roku odnotowano 5713 takowych.
[4] Choć trzeba jednocześnie zaznaczyć, że wg badań postrzegania korupcji (Corruption Perception Index), prowadzonych przez Transparency International, Polska od 2005 roku nieprzerwanie poprawia swoją pozycję w rankingu krajów wolnych od korupcji. Na 100 możliwych punktów, w 2012 roku uzyskaliśmy 58, podczas gdy jeszcze siedem lat temu przyznano nam 34 punkty.
[5] Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane:
- w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad:
a) uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów,
b) optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; - w sposób umożliwiający terminową realizację zadań;
- w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.
[6] Sama ustawowo zagwarantowana jawność umów oraz reżim przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej odnoszący się do ich udostępniania – w związku z nieistnieniem sprawnego systemu monitorowania zawieranych kontraktów – w kwestii korupcji nie ma większego znaczenia (vide: art. 139 pkt 3 P.z.p.).
[7] Zob. wykres nr 2; ze Sprawozdania Prezesa Urzędu Zamówień publicznych o funkcjonowaniu systemu zamówień publicznych w roku 2011 wynika, że odsetek zamówień, które udzielono w wyniku zastosowania ceny jako jedynego kryterium, stale wzrasta. W 2007 roku – 87%, w 2008 r. — 89%, w 2009 r. — 90%, a w 2010 roku było to już 91% wszystkich zamówień, tak samo jak w roku 2011.
Z tą korupcją to byłbym ostrożny. Na przykład kiedyś w jednej fabryce oddział ZOMO zgłosił się na ochotnika, żeby uporządkować salę na sesję. Wszyscy zaczęli krzyczeć: korupcja, korupcja ! A oni przyjechali, poustawiali krzesła, posprzątali i poszli. Także chyba trzeba by ostrożnie. Ja tak myślę.
Odpowiedz
Z pierwszą częścią artykułu się zgadzam, natomiast druga dotycząca kryterium najniższej ceny to wierutna bzdura.
Już kiedyś pod artykułem Pana Arkadiusza Sieronia opisałem dlaczego.
Chciałem się odnieść do fragmentu mówiącego, że:
"Mianowicie w ofertach zakamuflowana jest często — jak tłumaczy Marek Kowalski, prezes Polskiej Izby Gospodarczej — stawka nawet 5 zł za godzinę pracy. „Gdyby chcieć zapłacić ludziom uczciwą pensję minimalną [1680 zł – przyp. M.W.] ogłaszaną zgodnie z ustawą przez rząd, trzeba by każdą godzinę pracy wyceniać w ofertach na 13 złotych” — dodaje".
Przygotowuję oferty w firmie budowlanej od ponad dziesięciu lat i było ich kilkaset, a także wielokrotnie jeździłem na sprawdzenie ofert konkurencji. Nigdy nie spotkałem się z przypadkiem żeby wartość roboczogodziny wynosiła 5 zł. Teraz najniższe widywane przeze mnie to około 9 zł.
Nawet gdyby podany przypadek miał miejsce to 5 zł jest to kwota netto, do której przy kalkulacji dodaje się koszty pośrednie i zysk, które wynoszą około 70 i 15%. 5*1,70*1,15=9,78 i to jest właściwa kwota odpowiadająca pracy pracownika. Gdy się pomnoży tę wartość przez około 180 godzin pracy w miesiącu to netto wychodzi kwota większa niż 1680 zł brutto.
Najważniejsze jest jednak to, że nakłady w Katalogach Nakładów Rzeczowych, często odbiegają od rzeczywistości i często trzeba nimi manipulować np. cenami materiałów aby tzw. cena jednostkowa była właściwą ceną rynkową.
Jeżeli zamawiający zażyczył sobie kosztorysu szczegółowego i nie pozwolił zmienić nakładów to nawet roboczogodzina w wysokości 5 zł byłaby właściwą.
Tak więc druga część artykułu jest błędna.
Odpowiedz
Kolego w drugiej części artykułu chodzi o to, że patologią jest przyjmowanie jako kryterium decydującym o wyborze oferty ceny prowadzi to do zjawiska gdzie wykonawcy zaczynają kombinować i to bardzo mocno bo za najniższą cenę nie da się zrealizować prac na odpowiednim poziomie. Popatrz na prawo zamówień publicznych w Niemczech w których odpada najniższa cena reguluje to rynek wyklucza kombinowanie i zmienia Polską głupia dewizę, że za najtaniej robi się najlepiej.
Pamiętaj to nie prawda. Wykonawca projektu który ma odpowiednia kwotę na realizacje może pozwolić sobie np. na optymalizacje konstrukcji a ten który wycenia za najniższą cenę często przyjmuje obliczenia uproszczone, które powodują przewymiarowanie konstrukcji co skutkuje zwiększeniem nakładów materiałowych i robocizny. Potem przychodzi wykonawca, który po wygraniu roboty optymalizuje konstrukcję i niejednokrotnie zaoszczędza wiele milionów złotych, a wystarczyłoby już na etapie projektu określić inne kryteria projektowania niż tylko najniższa cena!!
Nie umiem zrozumieć naszych urzędników do których nie dociera fakt, że nie da się za najniższą cenę zrobić najlepiej gdyby tak było najlepsze samochody byłyby najtańsze lub najlepsi dentyści robiliby najtańsze plomby. Tak nie jest!!!
Odpowiedz
Ad JG
" Wykonawca projektu który ma odpowiednia kwotę na realizacje może pozwolić sobie np. na optymalizacje konstrukcji a ten który wycenia za najniższą cenę często przyjmuje obliczenia uproszczone, które powodują przewymiarowanie konstrukcji co skutkuje zwiększeniem nakładów materiałowych i robocizny. Potem przychodzi wykonawca, który po wygraniu roboty optymalizuje konstrukcję i niejednokrotnie zaoszczędza wiele milionów złotych, a wystarczyłoby już na etapie projektu określić inne kryteria projektowania niż tylko najniższa cena!!"
Przykro mi ale nie masz pojęcia o czym piszesz, a fragment powyżej dobitnie o tym świadczy.
Najpierw piszesz o wykonawcy projektu (z kontekstu wynika, że chodzi o roboty budowlane), a potem o projektowaniu stricte.
Jakbyś wiedział o czym piszesz, to byś wiedział, że przy projektowaniu kryterium ceny najczęściej brane jest z subiektywną oceną jakości.
Zresztą pisałem to już Panu Sieroniowi pod artykułem "Budujemy mosty...", z którym radzę się zapoznać.
Odpowiedz
Ja akurat z tezami artykułu się zgadzam. Wolny rynek wolnym rynkiem, ale kolesiostwo, problem styku państwa/polityki z prywatną przedsiębiorczością to troszkę inna historia. A co do 5 zł... To słowa samego prezesa Izby Gospodarczej... Natomiast kryterium najniższej ceny - warto wejść w link do artykułu Cydejki (nawiasem mówiąc najlepszy dziennikarz w forbesie jak dla mnie :).
Odpowiedz
Ad szostak
Myślę, że byłoby dla Ciebie zaskoczeniem, że możliwa jest sytuacja, gdy kryterium wyboru oferty jest najniższa cena, wygrywa oferta z najwyższą ceną, robocizna w tej ofercie wynosi 1 zł/godz., a i tak pracodawca zapłaci swoim pracownikom 10 zł/godz.
Odpowiedz