Krzywulski: Jak nie reformować prawa budowlanego

23 lutego 2015 Ekonomia przestrzenna komentarze: 4

Autor: Paweł Krzywulski
Wersja PDF, EPUB, MOBI

budowlanegoW 2015 roku ma wejść w życie nowelizacja ustawy Prawo Budowlane, której flagowym elementem jest likwidacja pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego i zastąpienie go zgłoszeniem budowy. Choć w mediach zmianę przedstawia się pozytywnie, to w rzeczywistości nowa wersja ustawy jest kompletnie chybionym, pozornym rozwiązaniem gnębiącego polskie budownictwo od lat problemu, jakim jest przeregulowanie i fatalna formuła obowiązujących przepisów.

Warto przypomnieć, że poprzednia próba wprowadzenia takich „usprawnień” została uchylona przez Trybunał Konstytucyjny jako naruszająca prawa osób trzecich poprzez wyłączenie ich z postępowania, w którym naruszone mogą być ich prawa. Spowodowane jest to nieudolną próbą ujęcia w polskim prawie budowlanym wielu pochodnych aspektów prawa własności, które w systemach opartych na prawie zwyczajowym (jak np. w krajach anglosaskich) przybrały postać konkretnych praw do np. przestrzeni nad budynkiem, światła dziennego, nasłonecznienia, ochrony zieleni, zachowania przejazdu i widoczności etc. W chwili obecnej codziennym zjawiskiem jest „problem wspólnego pastwiska”, przy którym jedynym sposobem na obronę własnych praw jest obstrukcja procesu administracyjnego m.in. przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Możliwość ta nie istnieje w wypadku uproszczonej procedury zgłoszenia budowy, a bieżący projekt nie podejmuje nawet próby ochrony wspomnianych praw. Przeciwnie, sprowadza się do sprytnego ich obejścia kruczkiem prawnym poprzez objęcie zmianą tylko domów jednorodzinnych i użycie sformułowań użytych w wyroku TK — w tym kluczowego „obszaru oddziaływania inwestycji”. Jednocześnie projekt nie wprowadza żadnej definicji tego kryterium, pozostawiając go całkowicie kwalifikacji przez projektanta. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby każdą inwestycję opatrywać magicznym sformułowaniem „obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki” przy całkowitym pominięciu szeregu skomplikowanych zależności, jakie mogą zaistnieć pomiędzy projektowaną inwestycją a otoczeniem.

Kolejnym problemem wynikającym ze zmiany trybu postępowania będzie brak obowiązku powiadamiania osób trzecich i instytucji publicznych, które praktycznie utracą status strony w postępowaniu, przez co urząd nie będzie miał obowiązku rozesłania im powiadomień. Projekt nowelizacji wprowadza co prawda nowość, jaką jest obowiązek prowadzenia rejestru pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, jednak w praktyce będzie to niewiele wnosząca zmiana, gdyż z uwagi na brak statusu strony zainteresowany musi o inwestycji dowiedzieć się sam. Jak działa tego typu mechanizm, najlepiej prześledzić na przykładzie zaangażowania społeczeństwa w proces opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie standardem jest zmiana prawa miejscowego kompletnie bez wiedzy właścicieli objętych nim gruntów. Ze zmiany formuły postępowania wyniknie jeszcze jedno istotne ograniczenie: ponieważ zapoznanie się z dokumentacją złożoną w urzędzie jest wyłącznie prawem strony w postępowaniu, zastąpienie pozwolenia na budowę zgłoszeniem zamknie całkowicie dostęp do informacji o inwestycji osobom trzecim, o ile te nie wywalczą sobie statusu strony. Jednocześnie planowany rejestr, publikując dane osobowe inwestora, nie będzie zamieszczać nawet najbardziej podstawowej dokumentacji technicznej z projektu budowlanego w formacie elektronicznym, co mogłoby zrekompensować to utrudnienie. Rozwiązanie takie istnieje w wielu krajach UE i jego wprowadzenie w Polsce byłoby bezdyskusyjnie krokiem w dobrą stronę, także w wypadku pozostałych inwestycji objętych pozwoleniem na budowę. Osoby  zainteresowane byłyby w stanie zapoznać się z treścią bez wizyty w urzędzie i wykonywania kopii papierowych. Dostęp do informacji o faktycznej formule inwestycji — zwłaszcza w przypadku gdy chodzi o duże inwestycje finansowane ze środków publicznych — miałby niewątpliwie pozytywny skutek. Spowodowałoby to jednak udostępnienie informacji w sposób bardzo publiczny, co niekoniecznie musiałoby by leżeć w interesie polskiej administracji wciąż zmagającej się z korupcją i rażącym marnotrawstwem.

Jednym z głównych motywów dla zmiany trybu postępowania było skrócenie obecnego terminu 60 dni dla pozwolenia na budowę do 30 dni dla „milczącej zgody”, którą urząd wyrażałby przez brak sprzeciwu w formie decyzji. Praktyka pokazuje jednak, że w sytuacjach, dla których zastosowanie miałby nowy tryb, uzyskanie pozwolenia na budowę jest z reguły formalnością, która potrafi trwać tyle samo (lub krócej), dając jednocześnie lepszą podstawę prawną w postaci decyzji administracyjnej. Autor nowelizacji jest tego świadomy, gdyż wprowadza możliwość wystąpienia przez inwestora o pozwolenie na budowę na własny wniosek. Jednocześnie wraz ze zmianą formuły postępowania na „prostszą” nie zmienią się czynniki faktycznie komplikujące prostą inwestycję, jaką jest budowa domu jednorodzinnego. To nie dodatkowe 30 dni oczekiwania na decyzje, ale fatalne przepisy planistyczne i próby ich „usprawnienia” oraz sztucznie zawyżony koszt przygotowania inwestycji są głównymi problemami, z jakimi poradzić sobie musi drobny inwestor. W momencie, gdy dokumentacja jest składana do urzędu, najważniejsze decyzje są już podjęte, przygotowania zakończone, a koszty poniesione. Zgoda urzędu jest tu w myśl prawa formalnością. Celem przemyślanej noweli powinno być zatem, aby rozpoczęcie inwestycji wymagało jak najmniejszej ilości przygotowań dla inwestora, a nie zaoszczędzenie na znaczkach pocztowych w budżecie urzędu. Koszt przygotowania inwestycji — w tym opracowania projektu budowlanego — inwestor ponosi w całości z własnej kieszeni w oczekiwaniu na kredyt, którego bank udziela dopiero w oparciu o pozwolenie na budowę. Projekt budowlany projektowana nowelizacja wciąż nakazuje dołączać do „uproszczonego” postępowania w niezmienionej, niepraktycznej i kosztownej formie, która bezpośrednio przekłada się na jego wyższy koszt[1]. Nic dziwnego, że przeciętny inwestor postrzega opracowanie dokumentacji projektowej nie jako istotny etap inwestycji, ale jako zło konieczne stanowiące przeszkodę na drodze do „właściwych”, namacalnych etapów inwestycji.

Sytuacja taka utrzymuje przy życiu rozwiązania rodem z PRL-u: samodzielnie nadzorowane „gotowce”, samowole budowlane i projektowe improwizacje mające na celu obejście nieżyciowych przepisów. Są one nie tylko bezpośrednio odpowiedzialne za wciąż pogarszający się stan polskiej przestrzeni, ale mają także fatalny wpływ na polski rynek usług projektowych, który redukuje projektanta do roli producenta papierków i pieczątek dla urzędów. Problem, jaki się z tym wiąże, wynika z roli, jaką w budownictwie pełnią szeroko rozumiani projektanci, a którą przyrównać można do roli technologicznego innowatora w produkcji przemysłowej: osoby, która z kawałka metalu jest w stanie dzięki pomysłowości i wiedzy stworzyć użyteczne narzędzie usprawniające pracę. Efektem przeregulowania rynku usług projektowych jest uczynienie projektanta zawalidrogą, pozostawiając rolę innowatorów osobom nieposiadającym niezbędnych umiejętności. Jest to świetna ilustracja przyczyn zastoju technologicznego państw bloku socjalistycznego, które zadusiły innowacyjność i elastyczność gospodarki w celu podporządkowania jej intelektualnej niemocy polityków.

Zastanawiające jest też ograniczenie się do domów jednorodzinnych, najmniej obciążonych szkodliwymi regulacjami, które nie są ekonomiczną alternatywą dla mieszkań w budownictwie wielorodzinnym. Biorąc pod uwagę stan zamożności społeczeństwa oraz kolosalne potrzeby mieszkaniowe, budownictwo wielorodzinne jest bardziej efektywne nie tylko pod względem cenowym, ale także pod względem wykorzystania przestrzeni. Autorzy noweli zamiast skupić się na kondycji rynku mieszkaniowego skupili się na pomocy inwestorowi indywidualnemu budującemu dom — w domyśle na własny użytek — ignorując jednocześnie przedsiębiorcę budującego blok mieszkalny — w domyśle na zarobek. Pomijając fundamentalne błędy takiego myślenia, podejście takie będzie miało negatywny wpływ na dalszy rozwój budownictwa, powiększając dystans pomiędzy obarczonym legislacyjnymi bublami budownictwem wielorodzinnym, a „zderegulowanym” budownictwem jednorodzinnym. Spowoduje to, że w Polsce nie zaistnieje drobne budownictwo wielorodzinne np. budynki z 4-5 mieszkaniami stawiane przez drobnych przedsiębiorców lub wspólnoty mieszkańców, które świetnie wypełniłyby niszę pomiędzy dużymi osiedlami deweloperskimi a indywidualnym budownictwem jednorodzinnym[2]. Negatywne efekty tego typu pozornie „pozytywnej” interwencji można zauważyć w Ameryce Północnej, gdzie zjawisko eksurbanizacji, czyli tzw. „urban sprawl”, zmieniło miasta w hektary sypialni miejskich składających się z domków jednorodzinnych połączonych wiecznie zakorkowanymi drogami. W rezultacie otrzymamy sytuację, która będzie jeszcze gorsza niż obecny „chaos” planistyczny, który rząd usiłuje zwalczać wspomnianą nowelizacją ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Próba skutecznego zaradzenia takiej sytuacji wymagałaby jednak zmiany klasyfikacji inwestycji w ramach obecnych przepisów, co w opinii urzędników jest albo zbyt trudne, albo zbyt ryzykowne.

Decyzję o skupieniu się na najłatwiejszych zmianach dobitnie widać w innej propozycji zawartej w nowelizacji, jaką jest wyłączenie dodatkowych kategorii budynków z konieczności uzyskania „pozwolenia na użytkowanie”. Proces ten składa się z wielu kontroli urzędowych, trwa kilka tygodni, wymaga wydania decyzji administracyjnej i jest — z uwagi na swoją nieżyciową konstrukcję — bolączką inwestorów. Obiekty nieobjęte tym obowiązkiem, jak chociażby domy jednorodzinne (ale już nie budynki wielorodzinne), mogą być użytkowane po złożeniu prostego zawiadomienia o zakończeniu budowy bez konieczności oczekiwania na decyzję urzędnika. Jest to zatem istotny czynnik usprawniający proces budowlany. Lista nowych zwolnień ogranicza się tymczasem jedynie do obiektów wymienionych w obecnej wersji ustawy według definicji urzędowych, a nie faktycznych cech, takich jak przeznaczenie, lokalizacja czy wielkość, które mają wpływ na rzeczywisty poziom utrudnienia związanego z przepisem. Powoduje to, że po nowelizacji mały osiedlowy sklepik wciąż obwarowany będzie tymi samymi obostrzeniami co wielka galeria handlowa, za to bez kontroli będzie można oddać do użytku duża halę magazynową, w której składowana będzie uciążliwa chemia stanowiąca zagrożenie pożarowe.

W podsumowaniu można stwierdzić, że zmiany są robione ewidentnie na pokaz. Konstrukcja nowelizacji skupia się na jak najłatwiejszym jej uchwaleniu bez zwracania uwagi na faktyczne korzyści lub powodowane komplikacje. Lektura uzasadnienia projektu i wyników konsultacji społecznych wskazuje jasno, że lepiej byłoby zaproponować przygotowanie propozycji zmian osobom posiadającym faktyczne kwalifikacje oraz doświadczenie, jakiego autorzy omawianej tu noweli zdecydowanie nie posiadają. Pytanie tylko, czy urzędnicy odpowiedzialni za poprawę przepisów są świadomi własnej niekompetencji w tej dziedzinie? Pozostaje mieć nadzieję, że ewidentny bubel zostanie skorygowany odpowiednio w trakcie pracy w komisjach sejmowych lub ponownie zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego.

 

[1] Jednym przykładem takich szkodliwych wymogów jest obowiązek zawarcia w projekcie budowlanym całego szeregu projektów branżowych, uzupełniających projekt architektoniczny m.in. projektu konstrukcji oraz instalacji technicznych (grzewczej, wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej). Opracowania te, mimo iż bezwzględnie wymagane prawem, nie leżą w obszarze kompetencji starostwa udzielającego pozwolenia, lecz nadzoru budowlanego, który przejmuje pieczę nad inwestycją dopiero po wydaniu pozwolenia na budowę. Urzędnicy w wydziałach architektury i budownictwa nie tylko nie posiadają odpowiednich kompetencji zawodowych do weryfikowania dokumentacji pod względem technicznym, ale nie mają nawet takich uprawnień. Zgodność projektu budowlanego z obowiązującymi przepisami potwierdza, w myśl ustawy, stosownym oświadczeniem projektant. Wymóg ten zamienia się w poważny problem, gdy w projekcie z jakichkolwiek przyczyn trzeba wprowadzić zmiany. Te wiążą się z wydaniem całkiem nowego pozwolenia na budowę, które z kolei wymaga wstrzymania prac budowlanych na czas postępowania i może skomplikować relacje inwestora z bankiem udzielającym kredytu na podstawie poprzedniego projektu. Zmiany niekoniecznie muszą być znaczące jak np. powiększenie budynku o kondygnację. W myśl mocno nieprecyzyjnego prawa wystarczy zmiana schematu ścian nośnych wewnątrz budynku, źródła ciepła lub — paradoksalnie — zmniejszenie rozmiarów budynku. W wielu wypadkach inwestor związany umową z bankiem nie jest w stanie poprawić projektu i tym samym buduje budynek o mniejszej użyteczności dla siebie z gorzką świadomością, że można było coś zrobić lepiej. W praktyce budowlanej natomiast nie ma żadnych przeciwwskazań przeciwko ulepszaniu inwestycji już w jej trakcie. Prawo nie pozwala na budowę budynku niezgodnego z obowiązującymi przepisami, czego praktycznej weryfikacji dokonuje właśnie nadzór budowlany. Zadaniem wydziału architektury jest tak naprawdę weryfikacja zgodności założenia z warunkami zabudowy — do czego wystarczy prosty i tani projekt koncepcyjny. Także bank nie dokonuje szczegółowej wyceny zamierzenia budowlanego w oparciu o zatwierdzony projekt, a jedynie oszacowania w oparciu o zestawienie powierzchni i uśrednione rynkowe koszta budowy. Dlaczego zatem konieczne jest opłacanie dodatkowych projektantów i sporządzenie dużej części dokumentacji całkowicie zbędnej na etapie pozwolenia na budowę, jeśli mogłaby ona równie dobrze być dołączana do projektu budowlanego, gdy ten jest już w gestii nadzoru budowlanego?

[2] Bierze się to z fatalnej metody klasyfikacji inwestycji w prawie budowlanym, która określa jaki zakres regulacji obowiązuje jaki typ zabudowy. Na przykład rozróżnienia zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej dokonuje się w przepisach poprzez określenie definicji domu jednorodzinnego i potraktowaniu tej kategorii na zasadach wyjątku — wszystko, co nie jest domem jednorodzinnym, staje się zabudową wielorodzinną. Definicja ta określa dom jednorodzinny jako budynek, w którym można wydzielić nie więcej niż dwa samodzielne lokale mieszkaniowe. To automatycznie kwalifikuje budynki mieszczące o jeden lokal więcej — a więc zaledwie trzy mieszkania, bez względu na ich wielkość — jako zabudowę wielorodzinną, która podlega pełnemu rygorowi zagmatwanych i uciążliwych polskich przepisów.

Podobał Ci się artykuł?

Wesprzyj nas
Avatar

O Autorze:

Paweł Krzywulski

Pozostałe wpisy autora:

4 Komentarze “Krzywulski: Jak nie reformować prawa budowlanego

  1. Ciekawy tekst, który porusza ważne zagadnienia dot. prawa budowlanego. Mógłby być tylko napisany łatwiejszym, mniej hermetycznym językiem. Bez specjalistycznej wiedzy ciężko stwierdzić, o co w ogóle chodzi…

    1. Zarzut używania „hermetycznego języka” według mnie obrazuje raczej obłęd realiów, w jakie wciska nas moloch biurokracji z ilością jego aktów prawnych, procedur, pozwoleń i leśnych dziadków z Zespołów Uzgadniania Dokumentacji Projektowej. Według mnie, bez odwoływania się do choćby części litanii urzędowych pojęć, artykułowi trudno byłoby jednak wyjść poza krótki, banalny i bardzo cierpki komentarz (choć niestety – jak najbardziej prawdziwy). Podejście skrupulatne z kolei, zmniejsza liczbę czytelników do najbardziej wytrwałych bądź zaznajomionych z tematem, utrudniając żywą i szeroką dyskusję – podobnie jak spełnianie dziesiątek urzędowych wymogów formalnych zabija twórcze projektowanie.

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *

Nasi darczyńcy