Machaj: Rozdział 20. Podręcznika „Wolna przedsiębiorczość” - Deficyt budżetowy i dług publiczny

Autor: Mateusz Machaj
Wersja PDF

Poniżej przedstawiamy wersję roboczą rozdziału dwudziestego podręcznika do przedsiębiorczości, opracowywanego w ramach projektu „Wolna przedsiębiorczość”. Tekst zostanie poddany skrupulatnemu opracowaniu redakcyjno-korektorskiemu, dlatego na obecnym etapie prosimy przede wszystkim o uwagi merytoryczne, dotyczące między innymi klarowności wywodu, poprawności rozumowania, łatwości języka czy trafności przykładów etc.

#deficyt budżetowy #dług publiczny #budżet państwa

W tym rozdziale nauczysz się:

• Czym jest deficyt budżetowy i deficyt finansów publicznych
• Co to jest dług publiczny
• W jaki sposób dług publiczny jest finansowany
• Kiedy państwo może zbankrutować

Jak wiemy z poprzedniego rozdziału, często zdarza się, że część wydatków sektora publicznego nie jest pokrywana z bezpośrednich wpływów od obywateli, to znaczy nie pochodzi z podatków ani innych analogicznych opłat. Jednakże rząd musi w jakiś sposób te wydatki sfinansować. Odbywa się to za pomocą zadłużania państwa (choć na przykład wpływy z prywatyzacji również traktuje się jako źródło finansowania deficytu). W zasadzie ze strony ekonomicznej takie zadłużanie nie różni się znacząco od zadłużania się obywatela. Rząd odnajduje pożyczkodawców, którzy dostarczają mu pieniędzy w zamian za obietnice ich zwrotu w kolejnym roku lub kolejnych latach. Dlatego gdy państwo się zadłuża, działa w pewnej mierze tak zwany efekt wypychania, czyli państwo pochłania środki — oszczędności ludzi dostępne na rynku finansowym — które mogłyby trafić do sektora prywatnego. W efekcie sektor prywatny wykorzystuje mniej środków (w jakiej mierze jest to przedmiotem sporu ekonomistów).

Zwykle pożyczka dla rządu przybiera postać obligacji państwowej. W większości krajów taka sprzedaż wygląda bardzo podobnie. Rząd na przykład proponuje, że odda za rok posiadaczowi obligacji sto dolarów (w praktyce kwoty są oczywiście znacznie większe). Inwestorami kupującymi bezpośrednio obligacje są najczęściej banki komercyjne. Banki otrzymując taką ofertę od rządu, decydują się na płacenie ceny bieżącej za tę obligację. Im bardziej ufają w zdolności kredytowe rządu, tym są skłonni zapłacić za nie więcej pieniędzy. Jeśli na przykład są skłonni zapłacić 90 dolarów, to znaczy, że ich zaufanie to rządu jest względnie słabe. Cena 90 dolarów za obligacje, która ma dać 100 dolarów przychodu w roku następnym, oznacza oprocentowanie w wysokości około 11%. Jeśli banki pokładają większe zaufanie do rządu, to są skłonne zapłacić więcej, na przykład 98 dolarów. Wtedy oprocentowanie wynosi około 2%, czyli jest dosyć niskie. W ekstremalnych przypadkach oprocentowanie potrafi bardzo zbliżyć się do zera (a czasami z powodu różnych anomalii być ujemne). Oznacza to sytuację, w której obligacja jest traktowana jako papier ultrabezpieczny, praktycznie równie dobry jak bezpośrednio trzymanie pieniędzy.

Dlatego oprocentowanie obligacji państwowych jest często traktowane jako wyznacznik stopnia zaufania do rządu — że zdoła spłacić swoje zobowiązania. To oprocentowanie jest nawet jednym z kryteriów wejścia do strefy euro. Musi ono być dostatecznie niskie. W przeciwnym wypadku, jeśli jest wysokie, to dany kraj traktuje się jako mało zaufany, skoro inwestorzy żądają wysokich stóp zwrotu na obligacje.

Deficyt budżetowy, czyli ujemna różnica między dochodami budżetu a wydatkami, musi wobec tego być sfinansowany emisją obligacji. W roku 2013 deficyt budżetowy wynosił około 43 miliardów złotych, czyli około 2,6% PKB. Pojęcie deficytu budżetowego odnosi się zatem do konkretnego roku kalendarzowego. Odnosi się do pewnej kwoty wartości obietnic finansowych dokonanych w roku przez rząd, że zobowiązuje się oddawać pieniądze inwestorom sukcesywnie w kolejnych latach.

Czym innym jest natomiast pojęcie długu publicznego, które oznacza sumę niespłaconych jeszcze wcześniejszych deficytów budżetowych. Oznacza to po prostu taką kwotę, która jeszcze w następnych latach, lub dziesięcioleciach, ma zostać przez państwo oddana inwestorom.

Deficyt w danym roku powiększa całkowitą kwotę długu publicznego. Oznacza, że zobowiązania państwa się zwiększają. Jednakże w tym samym czasie, gdy państwo się zadłuża i stosuje deficyt budżetowy, musi również spłacać przeszłe zobowiązania, przeszłe deficyty. Te wydatki są również pozycją w budżecie państwa i nazywają się kosztami obsługi długu publicznego. W roku 2013 wyniosły one 42 miliardy złotych.

To właśnie wtedy najbardziej państwu opłaca się „zbankrutować”, czyli ogłosić, że nie spłaci wyemitowanych wcześniej obligacji. Choć niekoniecznie to musi być przyczyną. Do bankructwa państwa dochodzi zawsze, gdy państwo decyduje się nie spłacać swoich obligacji, czyli nie realizować obietnic wobec swoich wierzycieli. W tym miejscu warto zaznaczyć pewną istotną rzecz — dług publiczny różni się od pozostałych obietnic państwa, gdyż dług jest podobny do umowy kredytowej: między tym, kto pożycza, a tym, kto oddaje. Oprócz tego jednak państwowe instytucje dokonują innych obietnic — politycy rządzący potrafią obiecywać, że w przyszłości sfinansują szpitale, naukę, emerytury. Te obietnice (zwane czasem długiem ukrytym) są znacznie większe od długu publicznego. Jednakże nie traktuje się ich jako obietnic realnych, groźnych dla stabilności finansów publicznych, ponieważ rząd może ogłosić, że ich nie spełni (zmianą ustawy). Tak na przykład było w sytuacji gdy niedawno podniesiono wiek emerytalny do 67 roku życia. Państwo nie musiało ogłaszać bankructwa (choć z prawnego punktu widzenia mogą się pojawiać pewne przeszkody). Wystarczyło, że ogłosi, iż nie będzie wypłacać emerytur nadchodzącemu pokoleniu sześciedzięciopięciolatków. W przypadku obligacji sprawa nie jest tak prosta, gdyż w wypadku zawieszenia wypłat dochodzi do bankructwa. Obligacja państwowa jest znacznie bardziej realną obietnicą.

Dług publiczny jako całkowita pula zobowiązań do spłaty jest również przyrównywany do Produktu Krajowego Brutto. Choć nie jest to do końca dobre porównanie — gdyż nie oddaje trafnie sytuacji finansów publicznych — to wskazuje mniej więcej na poziom tego zadłużenia. W wypadku Polski za rok 2014 dług publiczny przekroczył 50% PKB. Zgodnie z polską konstytucją (i traktatami europejskimi) nie może on przekroczyć 60% PKB.

W wielu krajach ten dług osiąga wyższe poziomy (zobacz ramka). W USA na przykład przekracza 100% PKB, podobnie jak w bankrutującej Grecji. Rekordzistą w długu publicznym jest Japonia, gdzie dług przekracza 200% PKB. Jednakże nie wszystkie kraje mają tak wysoki dług. Przykładem alternatywnym może być Estonia, gdzie dług wyniósł 10% PKB — najniższy spośród krajów Unii Europejskiej.

Na koniec warto wspomnieć, jak dług publiczny jest spłacany przez państwa. Często w świadomości opinii publicznej dług publiczny przedstawia się jako przyszłe opodatkowanie obywateli — jako obciążanie naszych przyszłych dzieci i wnuków. Jednakże w rzeczywistości dług publiczny jest tylko częściowo spłacany przyszłymi podatkami. Dlaczego? Ponieważ, jak wiemy z rozdziałów o banku centralnym oraz o bankach komercyjnych, we współczesnym systemie pieniężnym powstają nowe pieniądze, które wchodzą do obiegu gospodarczego. Te nowe pieniądze służą w jakiejś mierze kupowaniu obligacji państwowych. Dlatego emisja długu publicznego bywa w dużej mierze finansowana zwiększaniem ilości pieniędzy w obiegu. A zatem nie obciąża w całości przyszłych budżetów, lecz obciąża dzisiejszych posiadaczy pieniędzy za pomocą inflacji. Właśnie dlatego, gdy kraj po prostu przestanie zwiększać swój dług publiczny, to może on spaść bardzo szybko w kilka lat (dobrym przykładem są Stany Zjednoczone po drugiej wojnie światowej).

Ramka: Długi publiczne przykładowych krajów jako procent PKB.

Zadania:

• Wyjaśnij pojęcia długu publicznego i deficytu budżetowego.
• Czy deficyt budżetowy musi oznaczać zawsze przyrost długu publicznego?
• Czym jest efekt wypychania?
• Z czego spłacany jest deficyt budżetowy?