Crandall: Kontrola zanieczyszczeń

21 grudnia 2020 Ekonomia środowiskowa komentarze: 0

Autor: Robert W. Crandall
Źródło: econlib.org
Tłumaczenie: Tomasz Kłosiński
Wersja PDF

Panuje powszechna zgoda co do tego, że musimy kontrolować zanieczyszczenie powietrza, wody i ziemi, ale istnieje poważny spór co do tego, jak kontrole te powinny być zaprojektowane i w jakim stopniu są one wystarczające. Mechanizmy kontroli zanieczyszczeń przyjęte w Stanach Zjednoczonych zmierzają w kierunku szczegółowej regulacji technologii, pozostawiając emitentom niewielki wybór co do sposobu realizacji celów środowiskowych. Strategia nakazowo-kontrolna niepotrzebnie zwiększa koszty kontroli zanieczyszczeń i może nawet spowolnić nasz postęp w kierunku czystszego środowiska.

W 1970 r. powszechny niepokój o degradację środowiska przerodził się w poważną siłę polityczną, co doprowadziło do utworzenia przez prezydenta Richarda Nixona federalnej Agencji Ochrony Środowiska (Environmental Protection Agency — EPA) oraz pierwszej z głównych federalnych prób bezpośredniej regulacji zanieczyszczeń — poprawek do ustawy o czystym powietrzu (Clean Air Act Amendments) z 1970 r. Od tego czasu rola rządu federalnego w regulacji zanieczyszczeń ogromnie wzrosła, co pociągnęło za sobą wiele obowiązków regulacyjnych w EPA oraz kaskadę przepisów dotyczących samorządów lokalnych i środowiska biznesowego. Ale to zaczęło się nieco zmieniać, ponieważ ekolodzy coraz bardziej zdają sobie sprawę, że rynki mogą skutecznie rozdzielać obowiązki związane z redukcją zanieczyszczeń pomiędzy firmy i branże. Chociaż podejście nakazowo-kontrolne jest nadal normą, lobbyści ekologiczni i ustawodawcy od czasu do czasu rozważają rynkowe podejście do kontroli zanieczyszczeń. Większość propozycji dotyczących ograniczenia globalnego ocieplenia, na przykład, wyraźnie obejmuje oparte na zasadach rynkowych podejście do kontroli emisji dwutlenku węgla.

Standardy regulacyjne

Praktycznie w każdej ustawie o przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom Kongres instruował EPA, aby ustanowiła i egzekwowała określone normy zanieczyszczeń dla poszczególnych zanieczyszczających. EPA generalnie opiera te normy na jakimś pojęciu „najlepszej dostępnej” lub „najlepiej osiągalnej” technologii dla każdego źródła zanieczyszczeń w każdej branży. Ponieważ każde zanieczyszczenie ma wiele źródeł, EPA często ustala setki norm dotyczących maksymalnego poziomu zanieczyszczeń dla każdego rodzaju substancji zanieczyszczającej.

Istniejące źródła zanieczyszczeń (takie jak stare fabryki) są na ogół zobowiązane do spełnienia mniej uciążliwych norm niż te, które mają zastosowanie do nowych źródeł, głównie dlatego, że modernizacja starej fabryki jest uważana za bardziej kosztowną niż budowa urządzeń ograniczających zanieczyszczenia w nowej. Jednakże nawet definicja „nowego” wymaga dalszych regulacji, ponieważ EPA musi rozróżnić, na przykład, kiedy przedsiębiorstwo energetyczne po prostu naprawia lub remontuje „stary” kocioł na paliwa kopalne i kiedy wymienia wystarczającą ilość komponentów, aby uczynić go „nowym” kotłem. Komplikując sprawy jeszcze bardziej, normy zarówno dla istniejących, jak i nowych źródeł są często bardziej rygorystyczne w regionach o wyższej jakości środowiska (tj. o czystszym powietrzu, czystszej wodzie, itp.). Ponieważ surowsze normy dla nowych lub zmodernizowanych źródeł mogą zmniejszyć motywację do wymiany brudnych, starszych urządzeń, w 2003 r. EPA dokonała przeglądu swoich zasad, aby umożliwić modernizację elektrowni i innych głównych urządzeń powodujących zanieczyszczenia bez uruchamiania pełnego zakresu wymogów dotyczących „przeglądu nowych źródeł”, jeżeli dana modernizacja nie wiązała się z poważną zmianą projektu i nie kosztowała więcej niż 20 procent ceny zupełnie nowego urządzenia.

Koszty kontroli zanieczyszczeń

Sposób, w jaki kontrole zanieczyszczeń są często wbudowywane w proces produkcji, sprawia, że oszacowanie ich kosztów jest niezwykle trudne. Ponadto kontrole zanieczyszczeń często zniechęcają do nowych inwestycji i produkcji, ale ponieważ wartość tego, co nie jest produkowane, nie jest dostrzegana, nikt obecnie nie oblicza takich kosztów pośrednich. Rząd federalny oszacował jednak pewien podzbiór kosztów, a mianowicie bezpośrednie wydatki na kontrolę zanieczyszczeń. Wydatki te kosztują rządy i podmioty prywatne szacunkowo 50 miliardów dolarów plus w samym tylko 2002 roku. Około trzydziestu jeden miliardów dolarów wydano na redukcję zanieczyszczeń powietrza, siedemnaście miliardów na kontrolę zanieczyszczeń wody, a osiem miliardów na różnego rodzaju odpady stałe, odpady niebezpieczne i inne programy.

Najbardziej kosztowną i złożoną polityką federalną w zakresie kontroli zanieczyszczeń jest program kontroli emisji zanieczyszczeń z pojazdów silnikowych. W celu egzekwowania standardów motoryzacyjnych ustanowionych przez Kongres, EPA musi przetestować każdą linię modeli nowych samochodów, a także musi przetestować losowo wybraną próbkę pojazdów już znajdujących się w produkcji. EPA nałożyła pierwszy federalny obowiązek kontroli emisji spalin na nowe samochody w 1967 r. i zaostrzyła te kontrole kilka razy w ciągu następnych dwudziestu pięciu lat. Ustawa o czystym powietrzu wymaga, aby kontrole emisji w nowych samochodach działały przez co najmniej pierwsze osiemdziesiąt tysięcy przejechanych kilometrów lub przez osiem lat. EPA oszacowała, że bezpośrednie wydatki na zgodność z normami emisji dla nowych pojazdów wyniosły dziewiętnaście miliardów dolarów w 2002 roku.

Wśród programów finansowanych ze środków federalnych, dwa były szczególnie kosztowne. Większy z nich to rozpoczęty w 1973 roku program dotacji na budowę oczyszczalni ścieków komunalnych. W ramach tego programu rząd federalny bezpośrednio udzielił dotacji w wysokości ponad czterdziestu trzech miliardów dolarów do 1983 roku na pokrycie kosztów komunalnych oczyszczalni ścieków. Z czasem liczba komunalnych oczyszczalni ścieków wymagających gruntownej modernizacji została zredukowana, a wkład federalny spadł do mniej niż dwóch miliardów dolarów rocznie.

Drugi program jest lepiej znany. W 1980 roku Kongres powołał Superfund w celu sfinansowania sprzątania składowisk odpadów niebezpiecznych. Program ten wymagał od prywatnych podmiotów odpowiedzialnych za składowiska odpadów niebezpiecznych ich usunięcia. Gdyby jednak nie udało się znaleźć tych podmiotów, sprzątanie byłoby finansowane przez rząd z dochodów ogólnych i podatku od surowców ropopochodnych. W 1986 roku nowe prawo — Ustawa o zmianach w Superfund i zezwoleniach na reaktywację (Superfund Amendments and Reauthorization Act) — wprowadziła federalny podatek od wszystkich korporacji o dochodach podlegających opodatkowaniu przekraczających dwa miliony dolarów, aby pomóc sfinansować te działania zaradcze. W ten sposób korporacje, które nie miały nic wspólnego ze starymi składowiskami odpadów niebezpiecznych lub które nie wytwarzają nawet odpadów toksycznych, były zobowiązane do zapłaty za zanieczyszczenia pozostawione przez innych. Program Superfund boryka się z opóźnieniami i brakiem szczegółowego monitoringu jego wyników. EPA oszacowała jego koszt na 7,7 miliarda dolarów w 2002 roku, ale nie może oszacować korzyści z programu, ponieważ nie posiada wymaganych dowodów na to, że program poprawił ekosystem. Co więcej, EPA przyznaje, że nie może nadać wartości takim ulepszeniom, nawet gdyby posiadała wymagane dane.

Skutki gospodarcze kontroli zanieczyszczeń

Kontrole zanieczyszczeń powodują przekierowanie zasobów gospodarczych z innych rodzajów działalności gospodarczej, zmniejszając tym samym potencjalną wielkość mierzonej produkcji krajowej. Tak długo, jak wzrost wartości środowiska naturalnego wynosi co najmniej jednego dolara za każdego dodatkowego dolara wydanego na kontrolę, całkowita wartość towarów, usług i korzyści dla środowiska nie zmniejsza się. Niestety, zdarza się to rzadko, z co najmniej trzech powodów.

Po pierwsze, Kongres lub EPA mogą zadecydować o kontroli niewłaściwych substancji lub o zbyt ścisłej kontroli niektórych odpadów. Na przykład Biuro Oceny Technologii Kongresu stwierdziło, że próba osiągnięcia celu EPA w zakresie redukcji smogu miejskiego może kosztować ponad 13 miliardów dolarów rocznie, ale przynieść mniej niż 3,5 miliarda dolarów na poprawę zdrowia, rolnictwa i korzyści społecznych. Próba wykorzystania niezmiennych krajowych norm zanieczyszczeń do kontroli smogu, które różnią się znacznie w poszczególnych regionach geograficznych i porach roku, jest nadal bardzo nieskuteczną polityką.

Po drugie, standardy regulacyjne mogą prowadzić do bardzo nieefektywnych wzorców kontroli. Niektórzy zanieczyszczający mogą być zmuszeni do wydania dwudziestu pięciu tysięcy dolarów za tonę na kontrolę emisji pewnej substancji zanieczyszczającej, podczas gdy dla innych koszt ten wynosi tylko pięćset dolarów za tonę. Oczywiście, przeniesienie ciężaru z pierwszego zanieczyszczającego na drugi spowodowałoby obniżenie całkowitych kosztów kontroli dla społeczeństwa dla danego poziomu kontroli zanieczyszczeń.

Po trzecie, kontrola zanieczyszczeń może mieć szkodliwy wpływ na inwestycje na dwa sposoby. Po pierwsze, zwiększając koszty produkcji w Stanach Zjednoczonych niektórych towarów — chemikaliów, papieru, metali, pojazdów silnikowych — podnoszą one ceny tych towarów, a tym samym zmniejszają ilość każdego z nich. Po drugie, ponieważ kontrole są na ogół bardziej uciążliwe dla nowych źródeł niż dla starszych, istniejących, menedżerowie są bardziej skłonni do utrzymania starego zakładu w użyciu niż do zastąpienia go nowym, bardziej wydajnym zakładem, mimo że nowy zakład produkowałby te same towary co stary.

Podejście nakazowo-kontrolne jest wadliwe również w innych aspektach. Nie sprzyja ono w wystarczającym stopniu przestrzeganiu przepisów poza tym, co jest nakazane. Przepisy są wprowadzane dopiero po wystąpieniu zauważalnych szkód, a ich egzekwowanie może być trudne. Zanieczyszczający, którym udaje się uniknąć nadzoru prawnego, nadal zanieczyszczają.

Rynkowe podejście do kontroli zanieczyszczeń

Takie problemy skłoniły decydentów politycznych do poszukiwania bardziej efektywnych sposobów oczyszczania środowiska. W rezultacie poprawki do ustawy o czystym powietrzu z 1990 r. wyglądają zupełnie inaczej niż ich poprzednicy z lat siedemdziesiątych, ponieważ zawierają zachęty rynkowe do ograniczania zanieczyszczeń.

Bodźce rynkowe mają zasadniczo dwie formy: opłaty za zanieczyszczenie środowiska i tzw. zbywalne pozwolenia na emisję. Opłaty za zanieczyszczenie to po prostu podatki nakładane na zanieczyszczających, które karzą ich proporcjonalnie do ilości, jaką odprowadzają na wysypisko śmieci, drogę wodną lub lokalne składowisko odpadów. Takie podatki są powszechne w Europie, ale nie były stosowane w Stanach Zjednoczonych. Zezwolenia zbywalne są zasadniczo przekazywalnymi zezwoleniami na emisję, które zanieczyszczający mogą kupować i sprzedawać w celu osiągnięcia poziomów kontroli ustalonych przez organy regulacyjne. Zezwolenia te były wykorzystywane w Stanach Zjednoczonych, ponieważ nie nakładają wysokich podatków na niewielką grupę zanieczyszczających gałęzi przemysłu, jak to miałoby miejsce w przypadku opłat za zanieczyszczenie.

Ustawa o czystym powietrzu z 1990 r. pozwala EPA na przyznawanie „pozwoleń na emisje” niektórych zanieczyszczeń. Są to w rzeczywistości prawa do emisji zanieczyszczeń, które mogą być przedmiotem handlu między podmiotami zanieczyszczającymi. Wyobraźmy sobie gigantyczną bańkę, która otacza wszystkie istniejące źródła zanieczyszczeń powietrza. Wewnątrz tej bańki niektóre podmioty emitujące zanieczyszczenia mogą zanieczyszczać więcej niż wynosi poziom kontroli, o ile inni zanieczyszczający rekompensują to mniejszymi zanieczyszczeniami. Rząd lub niektóre inne władze państwowe lub regionalne decydują o pożądanym poziomie zanieczyszczenia i wstępnym podziale praw do emisji zanieczyszczeń w ramach przemysłu lub dla regionu geograficznego — czyli „bańki”, która otacza te źródła. Kupno i sprzedaż zezwoleń w ramach „bańki” powinna zmniejszyć całkowity poziom zanieczyszczeń do dopuszczalnej wartości granicznej przy najniższym całkowitym koszcie.

Na przykład badanie w St. Louis wykazało, że koszt redukcji emisji cząstek stałych dla fabryki wyrobów papierniczych wynosił cztery dolary za tonę, podczas gdy koszt dla browaru 600 dolarów za tonę. Ustawa o czystym powietrzu może wymagać od St. Louis zmniejszenia emisji o określoną ilość. Zgodnie z tradycyjnym podejściem, browar i fabryka papieru byłyby zobowiązane do zmniejszenia emisji o, powiedzmy, dziesięć ton. Koszt dla fabryki papieru wynosiłby tylko 40 dolarów, podczas gdy koszt dla browaru 6000 dolarów. Ale dzięki zbywalnym pozwoleniom browar mógłby zapłacić fabryce papieru za zmniejszenie emisji o dwadzieścia ton, tak aby mogła ona nadal działać bez ograniczania emisji w ogóle. Rezultatem netto jest taka sama redukcja emisji o dwadzieścia ton, jak przy zastosowaniu podejścia nakazowo-kontrolnego, ale całkowity koszt redukcji dla społeczeństwa wynosi tylko 80 dolarów zamiast 6040 dolarów.

Zbywalne pozwolenia działają. Najbardziej znaczącym ich sukcesem było zmniejszenie emisji dwutlenku siarki z zakładów energetycznych. Zmiany w Ustawie o Czystym Powietrzu z 1990 roku zawierały przepis, który ustalał limit całkowitej emisji dwutlenku siarki, który z czasem zmniejszył się do około połowy poziomu z 1980 roku. Zamiast wymagać, aby wszystkie elektrownie spełniały normy technologiczne, przedsiębiorstwom energetycznym przydzielono udział w maksymalnej dopuszczalnej emisji krajowej. Mogły one następnie kupować lub sprzedawać uprawnienia do emisji, w zależności od swoich potrzeb i swoich marginalnych kosztów redukcji. Program zadziałał spektakularnie, zmniejszając całkowite koszty kontroli o szacunkowo 750 milionów dolarów do 1,5 miliarda dolarów rocznie w stosunku do kosztów poprzednich standardów technologicznych, jednocześnie spełniając lub przekraczając cele środowiskowe w zakresie redukcji emisji dwutlenku siarki.

Zezwolenia rynkowe zostały również wykorzystane do stopniowego ograniczania stosowania chlorofluorowęglowodorów (CFC) w celu zachowania warstwy ozonu w stratosferze oraz do stopniowego zaprzestania stosowania ołowiu w benzynie w latach 80. XX w. Polityka dotycząca chlorofluorowęglowodorów została wprowadzona w 1990 r. i zdołała złagodzić sprzeciw wobec stopniowego wycofywania chlorofluorowęglowodorów w krajach rozwiniętych, w szczególności w Stanach Zjednoczonych. Stopniowe wycofywanie ołowiu miało na celu umożliwienie mniejszym rafineriom uzyskania zezwoleń rynkowych zamiast stosowania technologii, które większe rafinerie mogłyby wdrażać bardziej efektywnie. Program ten pozwolił na zaoszczędzenie setek milionów dolarów rocznie, promował postęp technologiczny i pozwolił na bardziej uporządkowane przekształcenie mocy przerobowych rafinerii bez poświęcania jakości środowiska naturalnego. Ochrona naszego środowiska naturalnego nie musi oznaczać końca postępu gospodarczego. Wolne rynki w pozwoleniach na zanieczyszczanie, podobnie jak wolne rynki innych zasobów, mogą zapewnić kontrolę zanieczyszczeń po możliwie najniższych kosztach.

Dalsza lektura:

Carlson, Curtis, Dallas Butraw, Maureen Cropper, and Karen Palmer, „Sulfur Dioxide Control by Electric Utilities: What Are the Gains from Trade?”, Resources for the Future, Discussion Paper 98–44, revised April 2000.

Hahn, Robert W., Gordon L. Hester, „Where Did All the Markets Go?”, Yale Journal on Regulation, 6, no. 1 (1989): 109–153.

Newell, Richard G., and Kristen Rogers, „The Market-Based Lead Phasedown”, Resources for the Future, Discussion Paper 03–37, November 2003.

Schmalensee, Richard, Paul M. Joskow, A. Denny Ellerman, Juan Pablo Montero, Elizabeth M. Bailey, „An Interim Evaluation of Sulfur Dioxide Emissions Trading”, Journal of Economic Perspectives 12, no. 3 (1998): 53–68.

Tietenberg, Thomas H., Emissions Trading: An Exercise in Reforming Pollution Policy, Washington, D.C.: Resources for the Future, 1985.

U.S. Department of Energy, Office of Environmental Analysis, Assistant Secretary for Environmental Safety and Health, A Compendium of Options for Government Policy to Encourage Private Sector Responses to Potential Climate Change, October 1989.

U.S. Environmental Protection Agency, 2003–08 Strategic Plan, Appendix 1, 2004.

U.S. Office of Management and Budget, 2005 Report to Congress on the Costs and Benefits of Federal Regulations, 2005.

Źródło ilustracji: Adobestock

Podobał Ci się artykuł?

Wesprzyj nas
Avatar

O Autorze:

Robert W. Crandall

Pozostałe wpisy autora:

Dodaj komentarz

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *