Irwin: Międzynarodowe umowy handlowe

2 marca 2022 Ekonomia międzynarodowa komentarze: 0

Autor: Douglas A. Irwin
Źródło: econlib.org
Tłumaczenie: Tomasz Kłosiński
Wersja PDF

Odkąd Adam Smith opublikował w 1776 r. Bogactwo narodów, zdecydowana większość ekonomistów zaakceptowała tezę, że wolny handel między narodami poprawia ogólny dobrobyt gospodarczy. Wolny handel, zwykle definiowany jako brak ceł, limitów lub innych rządowych przeszkód w handlu międzynarodowym, pozwala każdemu krajowi specjalizować się w dobrach, które może produkować tanio i wydajnie w porównaniu z innymi krajami. Taka specjalizacja umożliwia wszystkim krajom osiągnięcie wyższych dochodów realnych.

Chociaż wolny handel przynosi ogólne korzyści, usunięcie bariery handlowej dla konkretnego dobra szkodzi udziałowcom i pracownikom przemysłu krajowego, który to dobro wytwarza. Niektóre z grup, którym szkodzi zagraniczna konkurencja, mają wystarczającą władzę polityczną, by uzyskać ochronę przed importem. W konsekwencji, bariery w handlu nadal istnieją, pomimo ich znacznych kosztów ekonomicznych.

Chociaż praktycznie wszyscy ekonomiści uważają, że wolny handel jest pożądany, różnią się oni co do tego, jak najlepiej przejść od ceł i limitów do wolnego handlu. Trzy podstawowe podejścia do reformy handlu to podejście jednostronne, wielostronne i dwustronne.

Niektóre kraje, takie jak Wielka Brytania w XIX wieku oraz Chile i Chiny w ostatnich dziesięcioleciach, podjęły jednostronne redukcje ceł — redukcje dokonane niezależnie i bez wzajemnych działań ze strony innych krajów. Zaletą jednostronnego wolnego handlu jest to, że dany kraj może natychmiast czerpać korzyści z wolnego handlu. Kraje, które same obniżają bariery handlowe, nie muszą odkładać reformy na później, próbując przekonać inne kraje do pójścia w ich ślady. Zyski z takiej liberalizacji handlu są znaczące: wiele badań wykazało, że dochód rośnie szybciej w krajach otwartych na handel międzynarodowy niż w tych bardziej zamkniętych. Radykalną ilustracją tego zjawiska jest szybki wzrost Chin po 1978 r. i Indii po 1991 r., po tym, gdy miały tam miejsce istotne reformy dotyczące handlu.

Dla wielu krajów jednostronne reformy są jedynym skutecznym sposobem na zmniejszenie krajowych barier handlowych. Podejścia wielostronne i dwustronne — znoszenie barier handlowych w porozumieniu z innymi krajami — mają jednak dwie zalety w porównaniu z podejściami jednostronnymi. Po pierwsze, zyski ekonomiczne z handlu międzynarodowego są wzmocnione i zwiększone, gdy wiele krajów lub regionów zgadza się na wzajemne zmniejszenie barier handlowych. Poprzez rozszerzenie rynków, wspólna liberalizacja handlu zwiększa konkurencję i specjalizację pomiędzy krajami, dając w ten sposób większy impuls dla wzrostu wydajności i dochodów konsumentów.

Po drugie, wielostronne redukcje barier handlowych mogą zmniejszyć polityczny sprzeciw wobec wolnego handlu w każdym z zaangażowanych krajów. Dzieje się tak dlatego, że grupy, które w przeciwnym razie sprzeciwiałyby się reformie handlu lub byłyby wobec niej obojętne, mogą przyłączyć się do kampanii na rzecz wolnego handlu, jeśli dostrzegą możliwości eksportu do innych krajów objętych porozumieniem handlowym. W związku z tym, porozumienia o wolnym handlu pomiędzy krajami lub regionami są użyteczną strategią liberalizacji handlu światowego.

Najlepszym możliwym wynikiem negocjacji handlowych jest wielostronne porozumienie, które obejmuje wszystkie główne kraje handlowe. Wówczas wolny handel zostaje na tyle poszerzony, że umożliwia wielu uczestnikom osiągnięcie największych korzyści z handlu. Po II wojnie światowej Stany Zjednoczone pomogły w założeniu Układu Ogólnego w sprawie Taryf Celnych i Handlu (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT), który szybko stał się najważniejszym wielostronnym porozumieniem handlowym na świecie.

Największe kraje świata utworzyły GATT w odpowiedzi na fale protekcjonizmu, które sparaliżowały światowy handel w czasie wielkiego kryzysu lat 30. XX wieku i przyczyniły się do jego przedłużenia. W kolejnych „rundach” negocjacji GATT znacznie obniżył bariery celne na towary przemysłowe w krajach uprzemysłowionych. Od czasu rozpoczęcia działalności GATT w 1947 roku, średnie stawki celne krajów uprzemysłowionych spadły z około 40% do około 5% obecnie. Te redukcje ceł przyczyniły się do ogromnej ekspansji światowego handlu po II wojnie światowej i towarzyszącego jej wzrostu realnych dochodów na głowę mieszkańca zarówno wśród krajów rozwiniętych, jak i rozwijających się. Roczny zysk z usunięcia barier celnych i pozacelnych w handlu w wyniku Porozumienia Rundy Urugwajskiej (wynegocjowanego pod auspicjami GATT w latach 1986-1993) szacuje się na około 96 miliardów dolarów, czyli 0,4% światowego PKB.

W 1995 r. GATT przekształcił się w Światową Organizację Handlu (World Trade Organization, WTO), która obecnie liczy ponad 140 państw członkowskich. WTO nadzoruje cztery międzynarodowe porozumienia handlowe: wspomnianego Układu Ogólnego w sprawie Taryf Celnych i Handlu (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT), Układ Ogólny w sprawie Handlu Usługami (General Agreement on Trade in Services, GATS), Porozumienie w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS) oraz Porozumienie w sprawie środków dotyczących inwestycji związanych z handlem (Agreement on Trade-Related Investment Measures, TRIMS). WTO stanowi obecnie forum, na którym członkowie negocjują redukcje barier handlowych; najnowszym forum jest runda rozwojowa z Doha, rozpoczęta w 2001 r.[1]

WTO zajmuje się również mediacją w sporach między krajami członkowskimi dotyczących kwestii handlowych. Jeśli rząd jednego kraju oskarża rząd innego kraju o łamanie zasad handlu światowego, panel WTO rozstrzyga spór. (Od orzeczenia tego panelu można się odwołać do organu odwoławczego). Jeśli WTO stwierdzi, że rząd kraju członkowskiego nie przestrzega podpisanych przez siebie porozumień, członek ten jest zobowiązany do zmiany swojej polityki i dostosowania jej do reguł. Jeśli członek uzna zmianę swojej polityki za politycznie niemożliwą, może zaoferować rekompensatę innym krajom w postaci niższych barier handlowych na inne towary. Jeśli nie zdecyduje się tego zrobić, wtedy inne kraje mogą otrzymać od WTO upoważnienie do nałożenia wyższych ceł (tj. do „odwetu”) na towary pochodzące z naruszającego zasady kraju członkowskiego w związku z nieprzestrzeganiem przez niego zasad.

Jako wielostronne porozumienie handlowe, GATT wymaga od swoich sygnatariuszy rozszerzenia statusu kraju najbardziej uprzywilejowanego (Most favoured nation, MFN) na innych partnerów handlowych uczestniczących w WTO. Status MFN oznacza, że każdy członek WTO otrzymuje taki sam status w taryfach celnych dla swoich towarów na rynkach zagranicznych, jak „najbardziej uprzywilejowany” kraj konkurujący na tym samym rynku, co wyklucza preferencje lub dyskryminację wobec któregokolwiek z krajów członkowskich.

Chociaż WTO wciela w życie zasadę niedyskryminacji w handlu międzynarodowym, artykuł 24 GATT zezwala na tworzenie stref wolnego handlu i „unii celnych” wśród członków WTO. Strefa wolnego handlu to grupa krajów, które znoszą wszystkie cła w handlu między sobą, ale zachowują autonomię w określaniu swoich taryf w handlu z krajami nie będącymi członkami WTO. Z kolei unia celna to grupa krajów, które eliminują wszystkie cła w handlu między sobą, ale utrzymują wspólną zewnętrzną taryfę celną w handlu z krajami spoza unii (tym samym technicznie naruszając klauzulę najwyższego uprzywilejowania).

Wyjątek dotyczący unii celnej został opracowany częściowo w celu uwzględnienia utworzenia Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) w 1958 roku. Wspólnota, pierwotnie utworzona przez sześć państw europejskich, jest obecnie znana jako Unia Europejska (UE) i obejmuje dwadzieścia siedem państw europejskich. Unia Europejska wykroczyła poza zwykłą redukcję barier w handlu między państwami członkowskimi i utworzenie unii celnej. Poszła w kierunku jeszcze większej integracji gospodarczej, stając się wspólnym rynkiem — porozumieniem, które eliminuje przeszkody dla mobilności czynników produkcji, takich jak kapitał i praca, pomiędzy uczestniczącymi krajami. Jako wspólny rynek, UE koordynuje i harmonizuje również politykę podatkową, przemysłową i rolną każdego kraju. Ponadto wielu członków UE utworzyło wspólny obszar walutowy, zastępując swoje waluty krajowe walutą euro.

GATT zezwala również na istnienie stref wolnego handlu (free-trade areas, FTA), takich jak Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu, która składa się głównie z krajów skandynawskich. Członkowie strefy wolnego handlu znoszą cła w handlu między sobą, ale zachowują autonomię w ustalaniu ceł w handlu z krajami niebędącymi członkami strefy.

Jedną z trudności systemu WTO jest problem utrzymania i rozszerzenia liberalnego systemu handlu światowego w ostatnich latach. Wielostronne negocjacje na temat liberalizacji handlu przebiegają bardzo powoli, a wymóg konsensusu wśród wielu członków WTO ogranicza zakres porozumień dotyczących reformy handlu. Jak ujął to Mike Moore, niedawny dyrektor generalny WTO, organizacja ta jest jak samochód z jednym pedałem gazu i 140 ręcznymi hamulcami. Podczas gdy wielostronne wysiłki doprowadziły do obniżenia taryf celnych na towary przemysłowe, odniosły one znacznie mniejszy sukces w liberalizacji handlu w rolnictwie, tekstyliach i odzieży oraz w innych obszarach handlu międzynarodowego. Ostatnie negocjacje, takie jak runda rozwoju z Doha, napotkały na problemy, a ich ostateczny sukces jest niepewny.

W rezultacie wiele krajów odwróciło się od procesu wielostronnego w kierunku dwustronnych lub regionalnych porozumień handlowych. Jednym z takich porozumień jest Północnoamerykański Układ Wolnego Handlu (North American Free Trade Agreement, NAFTA), który wszedł w życie w styczniu 1994 roku. Zgodnie z warunkami NAFTA, Stany Zjednoczone, Kanada i Meksyk zgodziły się na stopniowe znoszenie wszystkich ceł w handlu towarami oraz na zmniejszenie ograniczeń w handlu usługami i inwestycjami zagranicznymi w ciągu dekady. Stany Zjednoczone mają również umowy dwustronne z Izraelem, Jordanią, Singapurem i Australią oraz negocjują dwustronne lub regionalne umowy handlowe z krajami Ameryki Łacińskiej, Azji i Pacyfiku. Unia Europejska również ma umowy o wolnym handlu z innymi krajami na całym świecie.

Zaletą takich dwustronnych lub regionalnych porozumień jest to, że promują one jeszcze większy handel pomiędzy stronami porozumienia. Mogą one również przyspieszyć globalną liberalizację handlu, jeśli negocjacje wielostronne napotkają na trudności. Kraje oporne, wykluczone z porozumień dwustronnych, a tym samym nieuczestniczące w zwiększonym handlu, mogą zostać nakłonione do przystąpienia do nich i zmniejszenia własnych barier handlowych. Zwolennicy tych porozumień nazywają ten proces „konkurencyjną liberalizacją”, w której kraje zmuszane są do redukcji barier handlowych, aby dotrzymać kroku innym krajom. Na przykład, krótko po wprowadzeniu NAFTA, UE dążyła do podpisania porozumienia o wolnym handlu z Meksykiem, aby upewnić się, że towary europejskie nie znajdą się w niekorzystnej sytuacji konkurencyjnej na rynku meksykańskim w wyniku NAFTA.

Korzyści te należy jednak zrównoważyć z wadami: poprzez wykluczenie niektórych krajów, porozumienia te mogą zmienić strukturę handlu z krajów o niskich kosztach, które nie są stronami porozumienia, na kraje o wysokich kosztach, które są stronami porozumienia.

Załóżmy na przykład, że Japonia sprzedaje rowery po pięćdziesiąt dolarów, Meksyk po sześćdziesiąt dolarów, a oba kraje są objęte dwudziestodolarową amerykańską taryfą celną. Jeśli cła na towary meksykańskie zostaną zniesione, amerykańscy konsumenci przeniosą swoje zakupy z rowerów japońskich na meksykańskie. W rezultacie Amerykanie będą kupować z droższego źródła, a rząd amerykański nie otrzyma żadnych wpływów z ceł. Konsumenci oszczędzają dziesięć dolarów na każdym rowerze, ale rząd traci dwadzieścia dolarów. Ekonomiści wykazali, że jeśli dany kraj wejdzie do takiej unii celnej „rozdzielającej handel”, koszt tej zmiany kierunku handlu może przewyższyć korzyści płynące ze zwiększonego handlu z innymi członkami unii celnej. W rezultacie unia celna może pogorszyć sytuację kraju.

Krytycy dwustronnych i regionalnych podejść do liberalizacji handlu mają wiele dodatkowych argumentów. Sugerują oni, że podejścia te mogą podważać i wypierać, zamiast wspierać i uzupełniać, wielostronne podejście WTO, które preferuje w skali globalnej zasadę niedyskryminacji. Dlatego też długofalowym skutkiem bilateralizmu może być pogorszenie się sytuacji w światowym systemie handlowym i przekształcenie go w konkurujące ze sobą, dyskryminujące się regionalne bloki handlowe, co spowoduje dodatkową złożoność, która utrudni płynny przepływ towarów między krajami. Ponadto reforma takich kwestii, jak rolnicze subsydia eksportowe, nie może być skutecznie przeprowadzona na szczeblu dwustronnym lub regionalnym.

Pomimo możliwych napięć między tymi dwoma podejściami, wydaje się, że zarówno wielostronne, jak i dwustronne/regionalne porozumienia handlowe pozostaną nieodłączną częścią światowej gospodarki. Jednak zarówno WTO, jak i umowy takie jak NAFTA stały się kontrowersyjne wśród przeciwników globalizacji, którzy twierdzą, że takie umowy służą interesom międzynarodowych korporacji, a nie pracowników, mimo że bardziej wolny handel jest sprawdzoną od dawna metodą poprawy wyników gospodarczych i podnoszenia ogólnych dochodów. Aby sprostać tej opozycji, wywiera się presję na włączenie do tych umów handlowych standardów pracy i ochrony środowiska. Standardy pracy obejmują przepisy dotyczące płac minimalnych i warunków pracy, natomiast standardy środowiskowe mogłyby uniemożliwić handel, gdyby istniała obawa wystąpienia szkód w środowisku.

Jedną z motywacji do wprowadzenia takich standardów jest obawa, że nieograniczony handel doprowadzi do „wyścigu na dno” w zakresie standardów pracy i ochrony środowiska, ponieważ firmy międzynarodowe będą szukać na całym świecie niskich płac i łagodnych przepisów ochrony środowiska w celu obniżenia kosztów. Nie ma jednak żadnych empirycznych dowodów na istnienie takiego wyścigu. W rzeczywistości handel zazwyczaj wiąże się z transferem technologii do krajów rozwijających się, co pozwala na wzrost stawek płac, jak to pokazała gospodarka Korei — wśród wielu innych przykładów — od lat 60. Ponadto rosnące dochody pozwalają na to, by czystsze technologie produkcji stały się przystępne cenowo. Na przykład zastąpienie w Indiach skuterów powodujących zanieczyszczenie środowiska, produkowanych w kraju, skuterami importowanymi z Japonii, znacznie poprawiłoby jakość powietrza w Indiach.

To właśnie związki zawodowe i działacze na rzecz ochrony środowiska w bogatych krajach najaktywniej zabiegali o standardy pracy i ochrony środowiska. Niebezpieczeństwo polega na tym, że egzekwowanie takich standardów może stać się po prostu wymówką dla protekcjonizmu bogatych krajów, co zaszkodzi pracownikom w krajach biednych. W rzeczywistości ludzie w biednych krajach, zarówno kapitaliści, jak i robotnicy, byli bardzo wrogo nastawieni do narzucania takich standardów. Na przykład spotkanie WTO w Seattle w 1999 roku zakończyło się fiaskiem częściowo dlatego, że kraje rozwijające się sprzeciwiły się próbom administracji Clintona włączenia standardów pracy do porozumień wielostronnych.

Prawdopodobną prognozą na przyszłość jest to, że międzynarodowe umowy handlowe będą nadal wywoływać kontrowersje.

Dalsza lektura

Jagdish Bhagwati (red.), Going Alone: The Case for Relaxed Reciprocity in Freeing Trade, MIT Press, Cambridge 2002.

Jagdish Bhagwati, Arvind Panagariya (red.), The Economics of Preferential Trade Agreements, AEI Press, Washington, D.C. 1996.

Douglas A. Irwin, Against the Tide: An Intellectual History of Free Trade, Princeton University Press, Princeton 1996.

Douglas A. Irwin, Free Trade Under Fire, 2. wydanie, Princeton University Press, Princeton 2005.

U.S. International Trade Commission. The Economic Effects of Significant U.S. Import Restraints, Fourth update, USITC Publication no. 3701, June 2004.

Romain Wacziarg, Karen H. Welch, „Trade Liberalization and Growth: New Evidence”, NBER Working Paper no. 10152, National Bureau of Economic Research, Cambridge, Mass., 2003.

[1] Negocjacje w ramach rundy Doha nie zakończyły się do dzisiaj. Kolejne spotkania ministerialne w ramach rundy odbyły się w Cancún (2003 r.), Genewie (2004 r.), Paryżu (2005 r.), Hongkongu (2005 r.), Genewie (2006 r.), Poczdamie (2007 r.), Genewie (2008 r.) i ostatni raz w Nairobi (2015 r.). Postęp w negocjacjach utknął w martwym punkcie zwłaszcza po załamaniu się negocjacji z lipca 2008 roku w Genewie. Najbardziej znaczące różnice występują między krajami rozwiniętymi, na czele z Unią Europejską (UE), Stanami Zjednoczonymi (USA), Kanadą i Japonią, a głównymi krajami rozwijającymi się, a zwłaszcza z Indiami, Brazylią, Chinami i RPA. Istnieje również poważna spór między UE a USA w sprawie utrzymania dotacji rolnych — postrzeganych przez USA i innych partnerów jako efektywne bariery handlowe. Od załamania się negocjacji w 2008 roku powtarzane były próby ożywienia rozmów, jak dotąd bez powodzenia. Intensywne negocjacje, głównie między USA, Chinami i Indiami, odbyły się pod koniec 2008 roku w celu uzgodnienia warunków negocjacyjnych. Raport dla Rady Generalnej WTO autorstwa dyrektora generalnego Pascala Lamy’ego z maja 2012 r. zalecał „drobne kroki, stopniowe przesuwanie do przodu dojrzałych części Rundy Doha i ponowne przemyślenie tych, w których pozostały większe różnice”. To doprowadziło do przyjęcia Pakietu z Bali w dniu 7 grudnia 2013 r., który dotyczył głównie biurokratycznych barier w handlu — niewielkiej części agendy Rundy Doha. Jednak od stycznia 2014 r. przyszłość rundy dauhańskiej pozostaje niepewna — przyp. tłum.

Źródło ilustracji: Adobe Stock

Podobał Ci się artykuł?

Wesprzyj nas
Avatar

O Autorze:

Douglas A. Irwin

Pozostałe wpisy autora:

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *