Benedyk: Jak rząd (niechcący) zahamował wydatki

Autor: Mateusz Benedyk
Wersja PDF

• 
  

  

  W roku 2021 deficyt finansów publicznych obniżył się do niecałych 2% PKB z prawie 7% PKB rok wcześniej.

• Za 80% tej poprawy odpowiada redukcja udziału wydatków publicznych w PKB.
• Rządzących zaskoczyła inflacja i szybki przyrost nominalnego PKB.
• Wbrew obiegowym opiniom redukcja wydatków publicznych szła w parze z ożywieniem gospodarczym, wzrostem zatrudnienia i prywatnych inwestycji.
• Niestety, rządzący chyba w końcu połapali się w czym rzecz i planują silnie zwiększyć wydatki w tym roku.
• Zamiast tego powinni podtrzymywać politykę ograniczania wydatków po sukcesach takiej polityki w roku ubiegłym. Umożliwiłoby to m.in. trwałe obniżenie opodatkowania.

Rok 2021 był niespodziewanie rokiem znacznego ograniczenia deficytu finansów publicznych w Polsce. Według najnowszej publikacji Eurostatu deficyt finansów publicznych spadł z prawie 162 mld zł (6,9% PKB) w 2020 roku do 49 mld zł (1,9% PKB) w roku 2021.

Poprawa stanu finansów publicznych w 80% wynikała z redukcji wydatków, a w 20% ze zwiększenia dochodów. Pandemiczny rok 2020 przyniósł nam niestety rekordowy wzrost wydatków publicznych – ich udział w PKB wzrósł do 48,2% PKB (o 6,4 punktu procentowego). W roku 2021 udało się ograniczyć wydatki publiczne do 44,2% PKB. Tym samym ponad 60% pandemicznego wzrostu udziału wydatków publicznych w PKB zostało cofnięte. Jednocześnie dochody publiczne wzrosły o 1 punkt procentowy do 42,3% PKB.

Można powiedzieć, że w Polsce wydatki i dług publiczny zwiększały się w 2020 roku podobnie jak w innych krajach Unii Europejskiej. Średnio w UE udział wydatków publicznych w PKB wzrósł o 6,5 punktu procentowego – niemal dokładnie tyle co w Polsce. Jednocześnie w roku 2021 Polska była jednym z liderów fiskalnego zacieśnienia polityki – udział wydatków w PKB w UE spadł średnio o 1,4 punktu procentowego, znacznie mniej niż polska redukcja o 4 punkty procentowe.

Inflacyjne zaskoczenie

Powyższe wiadomości byłyby jeszcze lepsze, gdyby były dziełem zaplanowanej polityki, a nie przypadku. Razem z Arkadiuszem Sieroniem w specjalnym raporcie o potrzebnych Polsce reformach sugerowaliśmy przyjęcie właśnie podobnej polityki fiskalnej i utrzymywanie jej, dopóki finanse publiczne nie będą zrównoważone, a dług publiczny nie sięgnie 30% PKB. Rządzący mimowolnie zrobili krok w tym kierunku. Jak do tego doszło? W skrócie – zaskoczyła ich inflacja.

Wybuch inflacji w 2021 roku zaskoczył wielu ekonomistów – także tych, którzy przygotowywali prognozy budżetowe. Jeszcze w kwietniu 2021 r. w aktualizacji programu konwergencji (czyli kilkuletniej prognozie pokazującej, jak Polska będzie w najbliższych latach spełniała wymogi fiskalne narzucane przez Unię Europejską) znajdziemy prognozy, że w 2021 r. realny PKB miał wzrosnąć o 3,8%, inflacja cen dóbr konsumpcyjnych miała wynieść 3,1%, a nominalny PKB miał wzrosnąć o 6,1%. Okazało się, że oprócz tego, że wzrost gospodarczy był szybszy – realny PKB wzrósł o 5,7% według wstępnych szacunków, to znacznie wyższa inflacja sprawiła, że nominalny PKB urósł aż o 12,1% – czyli dwa razy szybciej niż prognozowano.

Tak duże rozbieżności w prognozach sprawiły, że planowany wzrost wydatków był dużo niższy, niż zmiana nominalnych wydatków w całej gospodarce. Poniższa tabela (dane pochodzą a baz danych Eurostatu) pokazuje wydatki trzech podsektorów finansów publicznych w roku 2021 i roku 2020 w mld zł. Znacznie mniejsze wydatki na tarcze antycovidowe sprawiły, że nominalne wydatki rządu centralnego spadły. Wzrosły wydatki samorządów i sektora ubezpieczeń społecznych, ale i tak wyraźnie wolniej niż nominalne PKB. Ogółem[1] wydatki publiczne wzrosły o mniej niż 3% – znacznie poniżej poziomu inflacji i wzrostu gospodarczego.

Tabela 1 Wysokość wydatków publicznych w Polsce w roku 2020 i 2021
(w mld zł). Źródło: Eurostat

Dzięki temu osiągnięto wyraźny spadek udziału wydatków publicznych w PKB. Mówiąc inaczej – prywatna część gospodarki rosła szybciej, niż rosły wydatki państwa na różnych szczeblach. Efekt ten widać dobrze np. na danych dotyczących obciążenia gospodarki programem 500+. W roku 2020, kiedy po raz pierwszy przez cały rok program działał na pierwsze dziecko niezależnie od dochodu, na świadczenia z tego programu wydano 40 mld zł. Wydatki te stanowiły 1,71% PKB w roku 2020. GUS nie podał jeszcze podsumowania za rok ubiegły, ale jako że świadczenie nie było waloryzowane, to zapewne wydano na nie ponownie około 40 mld zł. W roku 2021 oznaczało to jednak już mniejszy udział w PKB: 1,53%.

Armagedonu nie było

We wspomnianym już raporcie razem z Arkadiuszem Sieroniem sugerowaliśmy konsolidację finansów publicznych opartą na cięciach wydatków i argumentowaliśmy, że nie pogorszy to perspektyw rozwoju gospodarczego. Takie stanowisko kłóci się z obiegową opinią znaną z większości podręczników makroekonomii – o tym, że zwiększanie wydatków rządowych (jeśli istnieją niezatrudnione czynniki produkcji) podnosi dobrobyt, a cięcia wydatków – zwłaszcza w czasie kryzysu – pogłębiają gospodarcze trudności. Jakie więc skutki miało wydatne zmniejszenie udziału wydatków publicznych w PKB?

Pierwszą kwestią, którą warto tu rozstrzygnąć, jest ewentualne istnienie/nieistnienie niezatrudnionych czynników produkcji. Wydaje się, że wszystkie dane zgodnie pokazują, że na koniec roku 2020 zatrudnienie było niższe niż przed wybuchem pandemii.

Tabela 2 Liczba zarejestrowanych bezrobotnych (w tysiącach). Źródło: GUS.

Jak pokazuje tabela 2, liczba zarejestrowanych bezrobotnych na początku 2021 roku była wyższa o prawie 170 tysięcy niż na początku 2020 roku. Przez cały 2021 rok liczba bezrobotnych systematycznie malała – w sumie o prawie 200 tysięcy osób.

Tabela 3 Zatrudnienie według BAEL w Polsce w roku 2020 i 2021 (w tys.). Źródło: Różne publikacje GUS

Podobną historię pokazują nam dane zebrane na podstawie BAEL (Badanie Aktywności Ekonomicznej Ludności). Tutaj chociaż ogólna liczba pracujących odbiła w trakcie 2020 roku, to warto zauważyć nagły wzrost liczby rolników – wydaje się, że ludzie tracący dotychczasowe miejsca pracy do pewnego stopnia sztucznie pomagali przy gospodarstwach rolnych prowadzonych przez rodzinę i ratowali tym samym ogólną liczbę zatrudnionych. Gdy tylko koniunktura w roku 2021 się poprawiła i łatwo było o znalezienie lepszej pracy poza gospodarstwami rolnymi, to nagle liczba rolników spadła w ciągu roku prawie o 200 tysięcy. Ponownie widzimy zatem, że istniała wyraźna rezerwa wolnej siły roboczej.

Silne ożywienie pokazały też prywatne inwestycje. Według Eurostatu udział publicznych wydatków na akumulację kapitału spadł w 2021 r. z 4,7% do 4,2% PKB. Jednocześnie udział akumulacji brutto ogółem w PKB wzrósł w 2021 r. do 20,8% PKB z 17,5% w roku 2020. Oznacza to gwałtowny przyrost inwestycji w sektorze prywatnym – z 13,3% PKB do 16,1% PKB – najwyższego poziomu od wielu lat. Jak już wspominałem – rósł też cały PKB. Żadne czarne scenariusze zwiastujące Armagedon, jeśli dopuści się do spadku wydatków publicznych, nie nastąpił.

Ten obraz wzrostu prywatnych inwestycji w następstwie spadku wydatków publicznych jest nieco zbyt optymistyczny. Oprócz spadku realnego znaczenia finansów publicznych w gospodarce mieliśmy bowiem także do czynienia z efektami silnej ekspansji monetarnej, która doprowadziła do zasilenia kont firm dziesiątkami miliardów z różnych tarcz antykryzysowych. W efekcie tych działań sprowokowano specyficzną, przyspieszoną formę cyklu koniunkturalnego[2], co przejawia się także w pewnym okresie podniesionymi inwestycjami.

Z powyższej analizy warto zapamiętać, że słusznie utrzymywaliśmy, iż kryzys pandemiczny był inny od typowych kryzysów gospodarczych i standardowe środki antykryzysowe w postaci stymulacji fiskalnej i pieniężnej (wątpliwe w zwykłych recesjach) zupełnie nie nadawały się do jego rozwiązania, a przyniosły poważne skutki uboczne. Na szczęście wycofywanie się z ekspansywnej polityki fiskalnej okazało się w przypadku Polski w zasadzie bezkosztowe.

Jakie prognozy na rok obecny?

Jeszcze jeden taki rok wstrzemięźliwości w wydatkach publicznych pozwoliłby w zasadzie zrównoważyć finanse publiczne przy obniżonych trwale podatkach (np. w ramach tarcz antyinflacyjnych i zmian w polskim ładzie zapowiadanych na lipiec). Niestety, niewiele wskazuje na to, że rządzący drugi rok z rzędu dadzą się zaskoczyć przyrostem nominalnego PKB o 12%. Prognozy sprzed kilku miesięcy wskazywały jeszcze na taką możliwość.

Przykładowo samorządy miały zamiar wydać 327 mld zł w roku 2022 wobec 316 mld wydanych w roku 2021 – planowany wzrost wydatków wynosił zatem zaledwie 3,5%. Budżet centralny oficjalnie opiewał na kwotę praktycznie niezmienioną od poprzedniego roku – 521,8 mld zł planowano wydać w tym roku wobec ostatecznie wydanych 521,3 mld zł w roku 2021. Wydatki Funduszu Ubezpieczeń Społecznych szacowano na ten rok na 302 mld zł. W zeszły roku FUS wydał 276,6 mld zł. Plany zakładały zatem wzrost wydatków o 9,2%[3].

Tabela 4 Rzeczywiste i planowane wydatki najważniejszych podmiotów finansów publicznych (w mld zł). Źródło: Dane ministerstwa finansów i ZUS-u.

Powyższe prognozy są obecnie uznawane za nieaktualne. Rząd prognozuje znacznie wyższy deficyt finansów publicznych – 4,3% PKB w tym roku. Spowodowane ma to być obniżeniem dochodów finansów publicznych do 40% PKB z ponad 42% w roku 2021 i utrzymaniem wydatków publicznych na poziomie ponad 44% PKB. Brak spadku wydatków ma być wynikiem wzrostu wydatków na przyjęcie uchodźców z Ukrainy, dodatków antyinflacyjnych, czternastej emerytury, a zapewne także wzrostu kosztów obsługi długu publicznego i rosnących wydatków na wojsko. Dochody publiczne mają spaść z powodu obniżek podatków w ramach tarcz antyinflacyjnych i obniżek PIT od lipca.

Oczywiście możliwe, że część z tych wydatków zmaterializuje się w mniejszym zakresie, niż to obecnie się planuje. Największą niepewnością obarczone są szacunki wydatków związanych z przyjęciem uchodźców. Od tempa wchodzenia uchodźców z Ukrainy na rynek pracy będzie zależało, czy uchodźcy będą w tym roku fiskalnym kosztem netto czy już korzyścią. Struktura demograficzna (jedynie 3,4% osób powyżej 65 roku życia) zarejestrowanych uchodźców sugeruje, że nie będą dużym obciążeniem dla systemu ochrony zdrowia. Z pewnością poniesione zostaną wydatki na edukację dzieci, objęcie ich programem 500+ czy na różne formy preferencyjnego traktowania uchodźców (bezpłatna komunikacja, zakwaterowanie zapewniane przez samorządy czy inne instytucje państwowe itp.). Jednocześnie według najnowszych doniesień już przynajmniej 90 tysięcy Ukraińców znalazło w Polsce pracę na mocy uproszczonych przepisów dla uchodźców. Warto pamiętać, że każde 160-170 tysięcy zatrudnionych to wzrost liczby pracujących w całej gospodarce o 1%, a co za tym idzie wyższy wzrost PKB i mniejsze obciążenie pozostałych uczestników gospodarki wydatkami publicznymi.

Innym efektem, który może budzić pewien optymizm, jest możliwy wzrost zatrudnienia wśród Polaków i Polek. Z jednej strony inflacja zmniejsza realną wartość świadczeń socjalnych, które mogą skłaniać niektórych do pozostawania poza rynkiem pracy, a z drugiej strony rosnące w dwucyfrowym tempie wynagrodzenia i spadki podatków dla osób z dolnych decyli płac zachęcają do aktywizacji zawodowej. Zmiany podatkowe połączone z aktywizacją zawodową przybyszy z Ukrainy powinny skutkować regularnie pobijanymi rekordami zatrudnienia w polskiej gospodarce w tym roku.

Wykres 1 Zmiana klina podatkowego po reformach polskiego ładu i po zapowiadanych obecnie zmianach. Źródło: Twitter Łukasza Kozłowskiego

Nie bójmy się drugiego kroku

Zamiast liczyć na kolejny szczęśliwy zbieg okoliczności, który podreperuje stan finansów publicznych, lepiej natychmiast przywrócić w pełni reguły wydatkowe i je zaostrzyć – tak żeby dać jasny sygnał inwestorom, że deficyt finansów publicznych i dług publiczny będą systematycznie i szybko spadać. To osłabi presję na wzrost rentowności polskiego długu i przyciągnie kapitał zagraniczny, umacniając złotego. Mniejsza zależność od międzynarodowych rynków finansowych to także zwiększenie bezpieczeństwa finansowania np. wydatków na armię – jeśli wierzyć politykom, niezwykle ważnym dzisiaj.

Jeśli już dochodzi do deficytu finansów publicznych, to warto pamiętać, że deficyt można także finansować sprzedażą majątku – jak wskazywaliśmy w przywoływanym już raporcie państwo dalej posiada udziały w kilkuset spółkach, z których większość trudno uznać za podmioty strategiczne. Nawet jeśli politycy chcą się bawić w budowę narodowych czempionów (co skądinąd nie jest dobrym pomysłem), to spokojnie mogą sprzedać udziały w mniejszych firmach z niestrategicznych branż. To także osłabiłoby presję na złotego czy na wzrost kosztów finansowania długu publicznego.

Doświadczenia roku 2021 pokazały, że polityka hamowania wydatków publicznych daje dobre i szybkie efekty. Nie powinniśmy od niej odchodzić, a raczej śmiało stawiać kolejne kroki w tę stronę.

[1] Suma wydatków poszczególnych podsektorów jest wyższa niż wydatki całego sektora finansów publicznych – niektóre wydatki są bowiem liczone podwójnie (np. subwencje dla samorządów są najpierw wydatkiem rządu centralnego, a potem są wydawane przez samorządy na konkretny cel; podobnie z dopłatami budżetu państwa do funduszu ubezpieczeń społecznych). Dlatego też przy liczeniu sumy wydatków te są odpowiednio konsolidowane, by nie liczyć kilka razy tych samych pozycji.

[2] Dokładne omówienie tego mechanizmu wymagałoby osobnego tekstu.

[3] Wskazane tutaj wydatki nie obejmują całości finansów publicznych i nie są tożsame z pełnymi podsektorami omawianymi w tabeli 1. Przytoczone tu dane stanowią najlepsze przybliżenie wydatków tych sektorów w roku 2022, jakie byłem w stanie znaleźć podczas pisania tekstu.

Źródło ilustracji: Pixabay.com