Carnis: Nowe spojrzenie na ekonomiczne podejście do biurokracji

Autor: Laurent A. H. Carnis
Źródło: mises.org
Tłumaczenie: Damian Karaszewski
Wersja PDF

The Quarterly Journal of Austrian Economics, Vol. 13, No. 2, 53–78, summer 2010

Wprowadzenie

Dzisiejsze systemy ekonomiczne charakteryzują się wszechobecną interwencją sektora państwowego i wszyscy musimy pogodzić się z różnymi formami państwowej ingerencji w większość aspektów naszego codziennego życia: z bezpośrednią interwencją w ceny i zyski, z bezpośrednim utrudnianiem rynkowi kwestii produkcji i dystrybucji dóbr i usług oraz z tworzeniem zobowiązań i zakazów, których trzeba przestrzegać (Ogus, 1996). Te interwencje wymagają do ich wprowadzenia istnienia organów administracyjnych.

Współczesna teoria ekonomiczna obejmuje szeroki zakres hipotez odzwierciedlających różne podejścia teoretyczne do państwa i interpretacji państwowej interwencji. Jednakże rozważanie to przenosi się także na kwestie filozofii politycznej, która mimo że wpływa na nasze rozumienie fenomenu administracyjnego, jest jednak dla niniejszego badania bez znaczenia.

Celem tego artykułu jest wniesienie wkładu do prac teoretycznych i znalezienie nowych dróg dla zrozumienia biurokracji oraz jej organizacji. W artykule podkreślono jej dwie główne cechy: brak jasno ustanowionych praw własności do zasobów i produkcji oraz niemożliwość oparcia alokacji zasobów na kalkulacji ekonomicznej.

Pierwsza część artykułu ma na celu zdefiniowanie wkładu oraz ukazanie ograniczeń wcześniejszych teorii i ma zaproponować teorię zintegrowaną, która, choć podziela część interpretacyjnych niuansów z poprzednimi, wyraźnie się jednak od nich różni. Ta teoria jest zintegrowana w tym sensie, że nie rozróżnia pomiędzy organizacją jako taką a jej wewnętrznymi mechanizmami funkcjonalnymi.

Druga część skupia się na konsekwencjach zarządzania administracyjnego: nieuczciwej alokacji zasobów, rozprzestrzenianiu się zakłóceń gospodarczych na system gospodarczy jako całość oraz na niszczeniu zdolności przedsiębiorczych.

Ostatnia część dotyczy funkcjonalnych mechanizmów organizacji biurokratycznej — mechanizmów, których specyficzny charakter czyni jej działania trudnymi do prześledzenia.

KU NOWEJ TEORII BIUROKRACJI

Wkład i ograniczenia poprzednich teorii

Ekonomiści wnieśli znaczący wkład w analizę i zrozumienie biurokratycznych systemów organizacji poprzez stworzenie solidnych modeli teoretycznych (Tullock, 1965; Mises, 1983 [1969, 1944]; Breton and Wintrobe, 1986 [1982]; Downs, 1994 [1966]; Niskanen, 1994 [1971]). To teoretyczne podejście umożliwiło po pierwsze wyszczególnienie poszczególnych cech biurokracji w porównaniu do prywatnych przedsiębiorstw (Greffe, 1981); po drugie, stworzyło niezależną interpretację i specyficzne, ekonomiczne podejście do biurokracji, które wartością analizy konkuruje z analizami wywodzącymi się z podejść socjologicznych i nauk politycznych (Weber, 1952; Blau, 1955; Lipsky, 1980; Crozier, 1971 [1963]).

Większość ekonomicznych teorii biurokracji skupia się przede wszystkim na jej wewnętrznych mechanizmach i sposobach podejmowania w nich decyzji. Badania te na różne sposoby pokazują, że istnieją biurokracje zarówno państwowe, jak i prywatne. Zatem definicja Niskanena, że biurokracja nie szuka zysku i nie jest finansowana pieniędzmi uzyskanymi ze sprzedaży, nie pozwala na formalne rozróżnienie między organizacjami charytatywnymi a Ministerstwem Sprawiedliwości (Niskanen, 1994 [1971], rozdz. 2)[1].

Pojęcie władzy, które przywołuje w swojej analizie Tullock, nie pozwala na rozróżnienie pomiędzy dużym przedsiębiorstwem a organem państwowym. Koncepcja hierarchii Wintrobe'a i Bretona ma takie samo zastosowanie do prywatnych przedsiębiorstw jak i do organizacji publicznych (Breton and Wintrobe, 1986 [1982], s. 13). Podobnie teoria biurokracji Misesa, oparta na braku kalkulacji ekonomicznej, nie pozwala na rozróżnienie pomiędzy rodziną, klanem a organizacją sektora publicznego (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 50).

Zatem teorie te tworzą pewien rodzaj wymieszania pojęciowego, ponieważ dychotomia na publiczne i państwowe oraz specyficzne cechy tych dwóch sektorów są pomijane na rzecz ich metod organizacyjnych i decyzyjnych. Teorie te stwierdzają, że istnieją zarówno prywatne, jak i państwowe biurokracje. Ale czy obecność procesu biurokratycznego jest wystarczającą podstawą do opisywania prywatnych organizacji jako biurokracji? Oznaczałoby to, w pewnym sensie, przypisywanie prywatnego przedsiębiorstwa do tej samej kategorii co rządowy departament. I chociaż te różne definicje biurokracji nie pozwalają na formalne rozróżnienie pomiędzy pewnymi organizacjami publicznymi a prywatnymi (Sauvy, 1956), to jednak analizy różnych autorów jednoznacznie pokazują, czym jest ich rzeczywisty przedmiot: organizacje państwowe. W konsekwencji te różne teorie ostatecznie oddzielają proces funkcjonowania od formy organizacji.

Ku zintegrowanej teorii

Niniejsze podejście do biurokracji jest bardziej zintegrowane niż wcześniejsze w tym sensie, że nie rozdziela procesu podejmowania decyzji od formy organizacyjnej. Pod tym względem, zbioru nie można odróżnić od jego składników: dwie części tworzą całość. W skrócie, biurokracja jest zdefiniowana przez szczególne procedury i zasady funkcjonowania, które okazują się być nieodłączne w pewnych konkretnych strukturach organizacyjnych. Biurokracja jest scharakteryzowana jako forma organizacyjna, w której administratorzy (biurokraci) alokują zasoby, do których posiadania nie mają legitymacji, według mniej lub bardziej skomplikowanego systemu zasad, których pochodzenie i wdrożenie jest narzucane przez relacje władzy i kontroli[2].

Ta definicja kładzie nacisk na dwie kluczowe cechy opisu organizacji biurokratycznej. Po pierwsze, alokacja zasobów nie odbywa się na podstawie kalkulacji ekonomicznej — taka kalkulacja tam nie istnieje lub jest niemożliwa. Po drugie, nie istnieje żadna faktyczna definicja praw własności zarówno zasobów wykorzystywanych przez te organizacje, jak i ich produktów.

Według mojej wiedzy, badania Misesa są pierwszymi, które kładły nacisk na brak kalkulacji ekonomicznej w alokowaniu zasobów wewnątrz biurokracji (Mises, 1983 [1969, 1944]). Skoro biurokracji nie interesuje maksymalizacja zysku, nie jest zobowiązana alokować zasobów, biorąc pod uwagę system cen.

Zarządzanie biurokratyczne jest zarządzaniem sprawami, które nie może być zweryfikowane poprzez ekonomiczną kalkulację. (ibid s. 52). Urząd nie jest przedsięwzięciem nastawionym na zysk; nie potrafi wykorzystać kalkulacji ekonomicznej; musi rozwiązywać problemy nieznane w modelu zarządzania biznesowego (ibid s. 53).

Co więcej, zdarza się też, że rezygnacja z maksymalizacji zysku idzie w parze z rezygnacją ze sprzedaży[3]. W niektórych sytuacjach brak wyceny produkcji, a zatem też jakichkolwiek transakcji komercyjnych, odzwierciedla naturalne przedłużenie rezygnacji ze wszystkich odniesień finansowych w produkcji i cyklu sprzedażowym. W rezultacie, biurokracji brakuje niezbędnych instrumentów określających opłacalność jej produkcji i jest niezdolna do naprawienia mogących się pojawić błędów podczas wytwarzania dóbr i usług. Biurokracja nie wykorzystuje i nie może wykorzystywać kalkulacji ekonomicznej by określać wartość rynkową swojej produkcji ani wydajność swojej struktury produkcyjnej. Zatem alokacja zasobów musi zależeć od innego czynnika: zasad narzuconych przez wyższą władzę, taką jak dyktator lub parlament.

Zarządzanie biurokratyczne jest zarządzaniem, które musi podążać za szczegółowymi zasadami i regulacjami ustalonymi przez władze lub organ nadrzędny. Zadaniem biurokraty jest działać tak, jak mu te zasady i regulacje nakazują (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 50)

Oczywiście prywatne firmy również mogą ustanawiać zasady i wdrażać je w swoim funkcjonowaniu. Mogą to być zasady technologiczne (oparte na know-how), kwestie związane z rachunkowością, zasady codziennego funkcjonowania lub porozumienia aktywnie wpływające na organizację przedsiębiorstwa i alokację zasobów (Lewin, 1996 s. 511). Jednak nawet w takiej sytuacji, zasady te są wdrażane wtedy, kiedy wymaga tego struktura cen i zysków; to znaczy, gdy podlegały i nadal podlegają weryfikacji rynkowej. Nie tylko mogą tę weryfikację przechodzić, mogą także z tych procesów rynkowych wynikać, a procesy te mogły je nawet wyselekcjonować i ustanowić jako meta-zasady, niezbędne do funkcjonowania rynku, tak jak dążenie do zysku oraz określenie i przestrzeganie praw własności w kontekście umów, własności, obszarów odpowiedzialności itp.

Mises celnie zdefiniował kalkulację ekonomiczną jako metody organizowania prywatnego przedsiębiorstwa jako całości i określające jego rozmiar oraz warunki organizacyjne (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 70).

W związku z tym, istnienie wewnętrznych zasad w przedsiębiorstwach niekoniecznie musi oznaczać obecność struktury biurokratycznej czy też biurokratycznych procedur, jeśli zasady te podlegają weryfikacji rynkowej, która to była warunkiem wstępnym ich funkcjonowania i która może je w każdej chwili zredefiniować. Zasady takie mogą być zatem wyraźnie odróżnione od tych wprowadzanych przez władzę w relacjach opartych na dowodzeniu i kontroli.

Drugą kluczową cechą biurokracji jest brak jasnego określenia prawa własności wobec wykorzystywanych zasobów i efektów produkcji. Finansowanie organizacji biurokratycznej nie pochodzi ze sprzedaży, zatem nie jest wynikiem dobrowolnej, wzajemnie korzystnej wymiany między konsumentami. Można by pomyśleć, że dla naukowców i świeckich nie powinno być trudne by zrozumieli fakt, że rząd nie jest jak Rotarianie czy Elkowie; że różni się znacząco od wszystkich organów i instytucji w społeczeństwie; mianowicie, że żyje i uzyskuje swoje dochody poprzez przymus, a nie dobrowolne zapłaty (Rothbard, 1997 [1961], s. 172)

Do pewnego stopnia, biurokratyczny proces produkcji implikuje przymusową kolektywizację swojego finansowania poprzez przywłaszczanie zasobów[4]. Zostawszy posiadaczami zasobów, biurokraci przejmują kontrolę nad ich wykorzystaniem i mogą uzyskiwać część dochodów (Niskanen, 1994 [1971], s. 36)[5]. Część tego dochodu nie zawsze ma jednak charakter finansowy i nie liczy się jako część zasobów pozostałych po pokryciu kosztów produkcji.

Ten udział w dochodach nie zawsze jednak jest częścią oficjalnego procesu: obywatel lub podatnik[6] nie zawsze ma tego świadomość nie mając dokładnych, wiarygodnych informacji na ten temat. Takie przejęcie zasobów nie wymaga istnienia ich nadwyżki w stosunku do kosztów produkcji, ponieważ ma miejsce podczas procesu produkcji, a nie po nim. Zatem wysokość dochodu, która może być przejęta, nie zależy od wysiłków produkcyjnych, chociaż limit dochodów wyznaczają ograniczenia budżetowe organizacji. Ten dochód biurokratów stanowi rzeczywisty koszt produkcji.

Brak praw własności zasobów wykorzystywanych przez urzędy nie oznacza, że nigdy nie było prawowitego ich właściciela. Jeśli przyjmiemy stanowisko Rothbarda dotyczące praw własności oraz jego analizę państwa, wtedy publiczny sektor produkcji oznacza wywłaszczanie pierwotnych, prawowitych właścicieli zasobów na korzyść biurokratów (Rothbard, 1993 [1962], s. 828). Proces publicznej produkcji wywłaszcza zatem prawowitego właściciela jednocześnie nie wskazując nowych właścicieli. Biurokrata staje się opiekunem, zarządcą oraz obrońcą nie będąc przy tym właścicielem. Zatem proces produkcji publicznej może być uznany za systematyczne, szeroko rozpowszechnione przedsięwzięcie nastawione na wywłaszczanie i „przywłaszczanie” — proces likwidacji praw własności. Gdyby biurokrata miał zostać nowym właścicielem byłoby w jego interesie sprywatyzowanie wszystkich zysków używając zasobów, by zaspokoić swoje własne życzenia. Niewątpliwie prowadziłoby to do zmodyfikowania natury i techniki produkcji. Zasoby nie byłyby więcej publiczne, ale zwyczajnie zostałyby przeniesione do jednego lub więcej nowych właścicieli. Nieszczęsną rzeczą dotycząca publicznej produkcji jest fakt, że nowi opiekunowie zasobów nie posiadając ich nie mają motywacji by je efektywnie wykorzystywać, skoro nie mogą czerpać z nich  zysków. Zatem produkcja biurokratyczna prowadzi do załamania więzi między zasobami i prawowitymi właścicielami nie tworząc nowej więzi własności. Zasoby stają się własnością wszystkich nie będąc niczyją własnością. Mamy tu zatem do czynienia z rodzajem wymuszonego łączenia zasobów (Carnis, 2003, s. 96–97).

Załamanie więzi własności dotyczy nie tylko wykorzystywanych zasobów, ale także samej produkcji. Nie ma tu przywłaszczania w sensie ścisłym, ale ma miejsce raczej praktyka autorytarnej alokacji zasobów. Wprawdzie niektóre kategorie beneficjentów mogą być zidentyfikowane, ale użyte kryteria odzwierciedlają arbitralny, zmienny proces desygnacji. Beneficjent uzyskuje zasoby, ponieważ biurokracja tak zadecydowała, a nie dlatego, że on sam dokonał rzeczywistego aktu przywłaszczenia.

Co więcej, wymagania dotyczące dóbr i towarów postawione biurokracjom przez władze są dość nieprecyzyjne. Skoro preferencje konsumentów nie mogą zostać ujawnione poprzez dynamikę handlu, zatem cechy produkcji są zdeterminowane, mniej więcej, poprzez władzę biurokratyczną. Rzekome cele organizacji biurokratycznej mogą być tak niejasne, że produkcja będzie określana całkowicie subiektywną interpretacją samego biurokraty; w dodatku, sam sens organizacji może prowadzić do nastawienia produkcji na cele tej organizacji, ze szkodą dla użytkowników (Lipsky, 1980, s. 40–48).

Brak zaawansowanych systemów informacji służących nakierowaniu produkcji dóbr i usług prowadzi konsumentów do przyjęcia względnie jednorodnej, zatem niemożliwej do utrzymania, „wymuszonej” lub „przymusowej” podaży. Sytuacja ta może również prowadzić do konfliktów między różnymi sposobami wykorzystywania ich przez różnych konsumentów, bez istnienia odpowiedniego, obiektywnego kryterium dla koordynowania zastosowań i decydowania któremu z nich należy nadać priorytet. W niektórych przypadkach, biurokratyczna produkcja dóbr i usług jest bezpośrednio wykorzystywana lub konsumowana przez samych użytkowników. W takich przypadkach mamy do czynienia z prywatyzacją zysków związanych z konsumpcją. Nawet to nie oznacza jednak rzeczywistego przywłaszczenia towarów, co zachęcałoby do rozumnego ich wykorzystywania i zabezpieczenia zasobów na odnowienie produkcji. Na przykład, udostępnienie publicznego parku pozwala jego użytkownikom czerpać korzyść z przychodów uzyskanych z jego użytkowania, ale bez żadnej zachęty dla takich zachowań, które zabezpieczyłoby istnienie parku w przyszłości. Postępujące zniszczenie wyposażenia parkowego wynika z faktu niemożliwości sprywatyzowania przyszłych zysków związanych z jego wykorzystywaniem, ponieważ produkcja biurokratyczna nie pozwala na wyłączne prawe własności[7], a jedynie na prawa użytku (Block, 1993, s. 220–27).

EKONOMICZNE KONSEKWENCJE BIUROKRACJI

Biurokracja jest specyficzną formą organizacji, której konsekwencje istnienia muszą zostać zanalizowane. Artykuł ten ograniczy się do zidentyfikowania ekonomicznych konsekwencji biurokracji. Prace Misesa, poza ekonomicznymi konsekwencjami, prezentują też socjologiczne podejście jasno wymieniając społeczne, polityczne i psychologiczne implikacje biurokratyzacji (Mises, 1983 [1969, 1944]). Większość ekonomicznych teorii biurokracji udało się dość satysfakcjonująco zidentyfikować cechy i funkcjonowanie mechanizmów tych organizacji, ale nie zawsze potrafiąc wykazać ich konkretne konsekwencje (Tullock, 1965; Downs 1994 [1966]). Podejście Niskanena, która rzuca światło na konsekwencje biurokratycznego funkcjonowania poprzez skupianie się na jej wewnętrznej organizacji — strukturze relacji między sponsorem a producentem i na zachowaniu biurokraty — wywołało istotną debatę (Niskanen, 1994 [1971], s. 36), (Blais and Dion, 1991).

W świetle zaproponowanej tu definicji biurokracji możemy wyróżnić trzy główne konsekwencje ekonomicznej (lista ta nie jest pełna): nieefektywna alokacja zasobów, destabilizacja rynków i niszczenie funkcji przedsiębiorczej.

Nieefektywna alokacja zasobów

Pierwsza konsekwencja biurokracji, czyli nieuczciwa alokacja zasobów, wynika z niemożliwości przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej i z braku jasno określonych praw własności. Nieobecność cen rynkowych wewnątrz biurokratycznej struktury czyni niemożliwym oszacowanie produkcji oraz określenie opłacalności ekonomicznej struktury produkcji (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 52). To z kolei uniemożliwia prawidłową alokację zasobów wewnątrz organizacji, przemysłu czy sektora ekonomicznego. System cen względnych, który jest wektorem informacji i przewodnikiem dla przedsiębiorcy, nie może być użyty by racjonalnie gospodarować zasobami wewnątrz biurokracji[8].

Niemożliwość wyceniania czynników produkcji zaangażowanych w proces biurokratyczny według ich wartości rynkowej prowadzi także do ich zarówno nadmiernego, jak i nieefektywnego wykorzystania. Nie istnieją żadne sposoby na ustalenie ekonomicznie efektywnej struktury produkcji, ponieważ nie istnieją informacje niezbędne do ustalenia tego. Co więcej, ponieważ zasoby są używane w oderwaniu od kosztów ich uzyskania, istnieje uporczywe przekonanie, że w pewien sposób są one darmowe i względnie obfite, co powoduje, że biurokraci używają ich nierozważnie (De Alessi, 1969, s. 18–19). W odniesieniu do kwestii siły roboczej to wyjaśnia, przynajmniej w części, dlaczego dyrektorzy biurokracji są zawsze chętni zatrudniać więcej pracowników — których koszt nie wydaje im się być istotnym czynnikiem — pomimo faktu, że brak motywacji do efektywnego podejście oznacza, że celem zwiększania zatrudnienia nie jest ani zwiększanie produkcji ani polepszanie wydajności. Co więcej, ta sytuacja jest demotywująca dla pracowników, ponieważ wydajność nie może być dokładnie zmierzona, a w efekcie, odpowiednio wynagrodzona. Doskonałe zastosowanie znajduje tutaj Prawo Parkinsona:

Faktem jest, że liczba urzędników i ilość ich pracy nie są ze sobą wcale powiązane. Wzrost całkowitej liczby zatrudnionych jest dyktowany Prawek Parkinsona i byłby taki sam, jeśli ilość pracy by wzrosła, zmniejszyła się lub zniknęła.

Brak jasnej definicji praw własności również wnosi swój wkład w nieefektywną alokację zasobów. Ponieważ zasoby zaprzęgnięte do pracy w procesie produkcji nie należą do biurokraty, który jest jedynie ich ochroniarzem lub „przechowywaczem”, biurokrata może je wykorzystywać uznaniowo.

Lipsky przekonująco pokazał, jak biurokraci wykorzystują swoją siłę uznaniową i względną autonomię, by przekuć implementację danej strategii na swój własny użytek. (Lipsky, 1980, 13ff.). Studia Blaua dotyczące organizacji biurokratycznej również pokazują, jak biurokrata może utrudniać pomiar wydajności i poprawiać wskaźniki (Blau 1955 s. 43). Blau podkreśla też znaczenie struktury połączeń między przełożonymi a podwładnymi. Zmowa pracowników może prowadzić do wykorzystania zasobów na niekorzyść konsumenta końcowego, a ponadto stworzyć mechanizmy odporności na zmiany. Bez praw własności nie ma żadnego związku między rezultatami pracy a wynagrodzeniem; zatem uczestnicy nie mają żadnej motywacji dla wydajności. Niemożliwość uczestnictwa w podziale zysków, które mogłyby się pojawić przy lepszej alokacji likwiduje możliwe starania, mobilizację i wyobraźnię, które biurokraci mogliby włączyć do swojej aktywności. Podobnie, brak rzeczywistych praw własności prowadzi do zniesienia pojęcia odpowiedzialności w sytuacjach, w których wyrządza się szkody osobom trzecim użyciem tych skolektywizowanych zasobów (Norman 2003 rozdz. 8)[9].

Zatem nieefektywna alokacja przybiera postać nieuchronnego marnotrawienia zasobów i skutkuje charakterystycznymi problemami podaży dóbr i usług biurokratycznych. Dodatkowo pogarsza ją presja ze strony użytkowników, a zatem związana z popytem na biurokratyczne dobra i usługi. Biorąc pod uwagę szczególne mechanizmy cenowe dotyczące danych dóbr i usług — niektóre oferowane w niskich cenach a inne zupełnie za darmo — jeśli tylko sprostają one oczekiwaniom użytkowników, są oni zachęcani do generowania większego popytu na nie, niż byłby w wolnorynkowej sytuacji. Ten sztuczny, względnie intensywny popyt nieuchronnie prowadzi do napięć pomiędzy podażą i popytem, a w szczególności, do niedoborów pożądanych dóbr i usług. W efekcie nie wszyscy konsumenci mogą z nich skorzystać. Niedobór prowadzi także do obniżenia jakości dóbr i usług.

Grając centralną rolę w tym procesie dystrybucji, biurokrata uzyskuje władzę nad użytkownikami. W kontekście alokacji zasobów, może się uciekać do takich strategii jak kolejki, zredefiniowanie uprawnień i nakładanie kosztów psychologicznych, poprzez na przykład stygmatyzację (Lipsky, 1980, rozdz. 7). Jednakże te mechanizmy rzadko są wystarczające, by rozwiązać problem, który jest nieodłączny w wycenie dóbr i usług biurokratycznych.

Dobrze znane nieefektywności rządowych operacji nie są jedynie empirycznymi przypadkami, które mogłyby pochodzić na przykład z braku tradycji służby cywilnej. Są one nieodłączne we wszystkich rządowych przedsięwzięciach, a nadmierny popyt wywołany przez darmowe i niedoszacowane w kosztach usługi jest tylko jednym z przyczyn tego stanu rzeczy. Darmowa podaż nie tylko wspiera użytkowników kosztem niekorzystających z tego podatników; to także źle alokuje zasoby poprzez niezapewnienie usług tam, gdzie są najbardziej potrzebne. Tak samo się dzieje zawsze wtedy, choć na mniejszą skalę, gdy ceny są poniżej cen rynkowych (Rothbard, 1993 [1962], s. 820)

Destabilizacja i destrukcja funkcjonowania rynku

Marnowanie i nieefektywna alokacja zasobów są konsekwencjami, których skutki są ograniczone do obszarów interwencji biurokratycznych organizacji. Ale inną konsekwencją jest osłabienie funkcjonowania rynku.

Na wolnym rynku, błędy popełniane przez przedsiębiorcę przy interpretacji i przewidywaniu warunków rynkowych nieubłaganie będą skutkowały tym, że dozna straty. System zysków i strat jest warunkiem koniecznym dla określania ekonomicznej opłacalności planów produkcyjnych: jeśli przedsiębiorca chce zarobić musi on zaspokoić konsumentów stanowiących rynek, a za swoje błędy odpowiada stratami (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 39). Zatem system zysków i strat służy jako wyznacznik porządnego zarządzania biznesowego. W przypadku braku kalkulacji ekonomicznej, organizacje biurokratyczne są skazane na błędy, których zasięgu nie mogą kontrolować. Co więcej, nie posiadają środków by je zawczasu naprawić. Wzrastająca liczba organizacji biurokratycznych prowadzi do wzrostu ilości zarówno błędów — ponieważ jest więcej centrów decyzyjnych — oraz problemów związanych z koordynacją między tymi organizacjami. Kombinacja tych dwóch czynników prowadzi do „gromad błędów” (Hülsmann, 1998, s. 11), które swoją liczbą i rozmiarem stanowią prawdziwy wyznacznik nieefektywności generowanej przez biurokratyczne zarządzanie zasobami społeczeństwa.

Różne biurokratyczne interwencje tworzą „centra kalkulacyjnego chaosu”[10], które blokują zaspokajanie potrzeb konsumentów i generowanie zysku. Te centra chaosu rozsiewają zakłócenia na wszystkie połączone rynki w gospodarce. W ten sposób, biurokratyczna interwencja i manipulacje zanieczyszczają gospodarkę rynkową jako całość i upośledzają jej funkcjonowanie.

Każda rządowa firma wprowadza do gospodarki swoją własną wyspę chaosu; nie musimy czekać na socjalizm, by chaos zaczął swoją pracę [...] zatem każda rządowa operacja wstrzykuje do gospodarki trochę chaosu; a skoro wszystkie rynki są w gospodarce wzajemnie powiązane, każda rządowa aktywność zakłóca i przeszkadza wycenie, alokacji czynników, współczynnikom konsumpcji do inwestycji itd. […] im większy zasięg własności rządowej, tym wyraźniejszy ten wpływ. (Rothbard, 1993 [1962], s. 826)

Co za tym idzie, wpływ zarządzania biurokratycznego nie ogranicza się jedynie do sfery urzędowej, ale też szerzej dotyka funkcjonowania innych rynków, na które zakłócenia z rynku początkowego są przenoszone. Rynkowa współzależność, od której zależy wydajność, staje się wektorem przenoszenia nieprawidłowych informacji, które niektórych przedsiębiorców skłaniają do planów produkcyjnych, które są albo nieopłacalne albo sztucznie wspierane. Zasięg tych zakłóceń wprowadzanych na rynki zewnętrzne do sfery biurokratycznej interwencji zależy zarówno od intensywności, jak i czasu trwania pierwotnej interwencji oraz od bliskości rynku, którego dotyczy interwencja.

Niszczenie funkcji przedsiębiorczej

Pojawianie się błędów oraz niemożliwość ich zlikwidowania lub zmniejszenia jest efektem niemożliwości zastosowania kalkulacji ekonomicznej do wprowadzanych planów. Te błędy są także produktem społecznego procesu niszczenia zdolności przedsiębiorczych: biurokratyczne interwencje nie tylko zakłócają funkcjonowanie rynku, ale też wywierają presję skutkującą zanikiem zdolności biznesowych. Przedsiębiorca jest kluczowym elementem odbioru informacji dostarczanych przez rynek (Kirzner, 1997, s. 67). Jego rola opiera się na przetwarzaniu tych informacji i przekuwaniu ich w odpowiednie decyzje. Rozszerzanie sfery biurokratycznej prowadzi do stopniowego przekształcenia prawdziwych przedsiębiorców zależnych od systemu zysków i strat w biurokratów poddających się zasadom narzuconym przez władzę (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 53).

W ten sposób biurokratyzacja głęboko zmienia funkcjonowanie rynku, w miarę jak interwencja państwa otwiera możliwości dla pojawienia się nowego typu „politycznego” przedsiębiorcy. (Facchini, 2006, s. 265ff.) Gdy wzrasta aktywność państwa w świecie biznesowym nie liczy się już zadowolenie konsumenta, ale dobre relacje z władzą polityczną. Mises używa terminu „adventurers” dla tej nowej kategorii przedsiębiorców, których istnienie zależy od uzyskiwania politycznych korzyści i zapewnienia przychylnym im ingerencji i zasad (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 79. Herbener rozwija argument Misesa podkreślając, że proces rynkowy nie tylko selekcjonuje najbardziej efektywnych przedsiębiorców, ale także wpływa na ich specjalizację, zatem zmierza ku optymalizacji zarządzania niepewnością i koordynacji planów różnych uczestników rynku. Wprowadzanie procedur biurokratycznych prowadzi do zakłóceń w selekcji i specjalizacji przedsiębiorców oraz stopniowo do pozbawienia ich umiejętności — a nawet do ich całkowitego wyeliminowania w skolektywizowanej gospodarce (Herbener, 1992, s. 82–88). Co za tym idzie, zasięg biurokratycznych regulacji jest niczym innym jak tylko atakiem na fundamenty gospodarki rynkowej i szkodzi podaży umiejętności przedsiębiorczych wymaganych do zapewnienia stabilnej alokacji zasobów. Baumol, 1968, s. 69).

Organizacje, które trudno nadzorować

Jest kilka powodów (a wszystkie wynikają z niemożliwości ekonomicznej kalkulacji i braku ściśle zdefiniowanych praw własności do publicznej produkcji), dlaczego proces biurokratyzacji jest trudny do nadzorowania. Powody te są dwojakie: „wewnętrznymi” powodami są te, które wywodzą się z logiki biurokratycznej organizacji i odnoszą się do podaży dóbr i usług biurokratycznych. „Zewnętrznymi” natomiast są te, które wywodzą się od funkcjonowania danych rynków regulowanych i dotyczą popytu na biurokratyczne dobra i usługi.

Elementy wewnętrznej dynamiki

Biurokrata posiada lepszą informacją o procesie produkcyjnym i jego kosztach niż inne strony zainteresowane produkcją dóbr, jak urzędnicy z innych departamentów, politycy, obywatele, lobbyści i tak dalej. Jest także poza zasięgiem oceny konsumenckiej, a produkcja nie jest przedmiotem rynkowej weryfikacji. Te dwa czynniki zapewniają biurokracie pewną dowolność służenia swoim własnym interesom i rodzą zapotrzebowanie na produkcję biurokratyczną wywodzącą się z samej biurokracji. Popyt ten, między innymi, zawiera w sobie uzyskiwanie dodatkowych funduszy lub ochronę już istniejących, w zależności od ograniczeń wynikających z budżetu i finansów (Dunleavy, 1985). Te dodatkowe środki finansowe mogą mieć różne zastosowanie: zatrudnienie dodatkowego personelu, podwyżki dla pracowników, uzyskiwanie konkretnych przewag dotyczących warunków pracy, karier, reputacji itd. Jednakże te przewagi mogą być zachowane tylko wtedy, gdy budżet jest wystarczająco duży (lub wystarczająco szybko rośnie), by być szeroko wdrożony, zapewniając tym samym zbiorową obronę organizacji[11]. Sposób zorganizowania biurokracji umożliwia biurokratom pracę na rzecz utrzymywania i powiększania swoich przewag. Zatem zyskują oni na swojej specjalnej pozycji, nawet jeśli dotyczy ona tylko organizacyjnych kosztów akcji i dystrybucji pochodzących z tego przewag (Olson, 1982, s. 72). Kolejne ograniczenia w uzyskiwaniu tych korzyści pojawiają się poprzez nadzór sprawowany przez inne departamenty i w konkurencji z innymi biurokracjami dążącymi do obrony ich własnych interesów (Niskanen, 1994 [1971], s. 40–41).

Jednakże kontrole te są tylko częściowe, bo opierają się raczej na obiektywnej rywalizacji pomiędzy biurokracjami o cele i dostęp do zasobów (wynikające z braku praw własności) niż z rzeczywistej zdolności do monitorowania jakości i kosztów (taki nadzór jest niemożliwy z powodu braku kalkulacji ekonomicznej). Biurokraci uważają, że ich zapotrzebowanie na znaczne środki finansowe jest usprawiedliwione tym, że służą ich własnej koncepcji interesu publicznego. Koncepcja ta wydaje się im być oczywista i nadrzędna, biorąc pod uwagę funkcje, jakie spełniają: uważają się w tym kontekście za posiadających nadrzędną wiedzę upoważniającą ich do swego rodzaju chwytania obywateli przez biurokratę (Tullock, 1976, s. 35). Obywatel nie może ocenić planowanych wydatków, ponieważ nie jest możliwa kalkulacja ekonomiczna (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 52). Poza specyficzną konfiguracją produkcji związanej z utrzymywaniem monopolu, biurokrata zyskuje przewagę wynikającą z asymetrii informacji pomiędzy nim i jego sponsorem z jednej strony, a z drugiej między biurokracją a obywatelami (Niskanen, 1994 [1971], rozdz. 3). Ma możliwość negocjacji opartej na modyfikowaniu swoich wysiłków produkcyjnych: poprzez przyjmowanie mniej lub bardziej skutecznych form zachowania, biurokraci mogą negocjować usługi uznaniowe pozwalające im wpływać na poziom produkcji (Breton, Wintrobe, 1986 [1982], s. 7). Asymetria informacji i zachowania uznaniowe mają miejsce także w prywatnych przedsiębiorstwach, ale wewnątrz organizacji biurokratycznej przyznają one specjalne uprawienia, ponieważ niejasne prawa własności zasobów i brak kalkulacji ekonomicznej uniemożliwiają ich sprawdzenie.

Zdolność biurokraty do przeciwstawiania się zmianom i zwiększania swoich uprawnień wynika z posiadanej i reprezentowanej przez niego władzy politycznej. Nie można zignorować tego politycznego aspektu, ponieważ nie istnieje żadna rynkowa procedura umożliwiająca nadawanie biurokratycznym decyzjom kierunku. Jak twierdzi Mises, „zarządzanie biurokratyczne oznacza w demokracji zarządzanie w ścisłej zgodzie z prawem i budżetem” (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 47). Polityczny wymiar publicznego sektora produkcji jest istotną dźwignią dla biurokraty, zdolnego do ochrony swoich interesów nie poprzez zaspokajanie potrzeb konsumentów, ale poprzez wykorzystywanie swojego znaczenia politycznego. Rzeczywiście, biurokrata jest jednocześnie zatrudniającym i zatrudnianym i z tego powodu ma w tym interes, by domagać się zwiększenia budżetu.

Biurokrata jest nie tylko pracownikiem rządu. Jest także, w systemie demokratycznym, jednocześnie wyborcą i jako taki stanowi część suwerena, czyli jego pracodawcy. Jest w szczególnym położeniu: jest zarówno pracodawcą, jak i pracownikiem. Natomiast jego interes finansowy jako pracownika przewyższa interes jako pracodawcy, ponieważ znacznie więcej dostaje z publicznych funduszy niż się do nich dorzuca. Ta podwójna relacja staje się coraz bardziej istotna wraz ze wzrostem zatrudnienia w rządzie. Biurokrata jako wyborca jest bardziej zainteresowany otrzymaniem podwyżki niż utrzymywaniem zbilansowanego budżetu. Jego głównym zmartwieniem jest powiększane listy płac (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 87)

Biurokratę pierwszego dotyka polityka rządu, zatem z pewnością korzysta na promowaniu zapotrzebowania na dobra i usługi biurokratyczne. Dlatego też jego stanowisko reprezentuje prywatny zysk, który czasem łatwiej jest uzyskać poprzez polityczną lojalność lub powiązania (Rothbard, 1995). W efekcie, głos biurokraty ma znaczenie dla procesu wyborczego poprzez wpływanie na postawę urzędników wobec biurokratycznej aktywności (Tullock et al., 2002, s. 54). Przejście z systemu opartego o zysk i straty na biurokratyczną produkcję dóbr i usług powoduje nie tylko zmianę w procesie podejmowania decyzji, czyli z systemu opartego o ceny na system oparty na odgórnie narzucone zasady, ale także zmienia całkowicie samą naturę decyzji z ekonomicznych na polityczne. Efektem tej dwojakiej zmiany jest radykalna transformacja funkcji biurokracji i celów polityki publicznej. To drugie nie dotyczy już tylko implementacji politycznych decyzji dotyczących produkcji dóbr i usług; staje się także kwestią polityczną w tym sensie, że odgrywa rolę w dystrybucji prywatnego dochodu (Tollison, Congleton, 1995). Organizacja biurokratyczna nie jest już jedynie instrumentem wykonywania interwencji. Jest także mechanizmem ustalającym naturę i zakres tej interwencji. W skrócie, nie jest on już egzogeniczny w stosunku do systemu politycznego, stając się coraz bardziej endogeniczny.

Na funkcjonowanie biurokracji mają też wpływ czynniki determinujące podaż biurokratycznych dóbr i usług. Zasoby wykorzystywane przez organizacje biurokratyczne nie podlegają rynkowej weryfikacji i nie powstają ze sprzedaży wyprodukowanych dóbr. Państwo może uzyskać zasoby poprzez przywilej emisji pieniądza, na który ma monopol, oraz poprzez politykę przymusowego opodatkowania. Publiczne pożyczki są trzecią możliwością finansowania, a warunki spłaty umożliwiają państwowe manipulacje poprzez generowanie inflacji lub opodatkowanie odsetek. Ostatnie rozwiązanie polega na bezpośrednim wykorzystywaniu fizycznych zasobów bez płacenia ceny rynkowej, jak np. zajmowanie nieruchomości, pobór wojskowy, transfery technologiczne i tak dalej. (Niskanen, 1998, s. 53). Podsumowując, koszt uzyskania funduszy na finansowanie aktywności produkcyjnych organizacji biurokratycznych okazuje się dominować nad tymi istniejącymi na wolnym rynku. Wytłumaczenie dla tej nieadekwatnej oceny zasobów zaangażowanych w cykl produkcji biurokratycznej leży w sztucznym zmniejszaniu alternatywnego kosztu dostępu do nich (Rothbard, 1993 [1962] s. 821). Nie tylko biurokrata nie jest zachęcony, by rozważnie wykorzystywać zasoby, ale także ma tendencję do używania ich więcej, niż rzeczywiście potrzebuje oraz ciągłego proszenia o ich zwiększanie, co prowadzi do wzrostu organizacji biurokratycznych. Na poziomie organizacyjnym biurokracje wymagają ciągle zwiększanego budżetu dla wykonywania powierzonych im zadań produkcyjnych[12]. Brak weryfikacji rynkowej usuwa presję na rozsądne wykorzystanie zasobów, a z powodu wyższej preferencji czasowej usuwa hamulce, by je szybo przejmować (De Alessi, 1969, s. 18). Mechanizm ten kreuje tendencję do nadmiernych wydatków, podczas gdy brak rzeczywistych praw własności prowadzi do dalszego osłabienia tych mechanizmów, które zachęcają do dbania i weryfikacji wykorzystywanego kapitału. Mądry biurokrata raczej maksymalizowałby stopę zwrotu z zasobów pod swoją kontrolą niż podejmował dalekosiężne decyzje, na których być może nie mógłby już skorzystać. Ten efekt jest wzmacniany przez czasem polityczne kwestie z tym powiązane, ponieważ horyzonty czasowe okazują się być krótkie i niepewne (Rothbard, 1993 [1962], 828–29; Niskanen, 1994 [1971], s. 116–19)[13]. Zatem władze organizacji biurokratycznych są zachęcane do zwiększania swoich planowanych wydatków. Gdy to konieczne, działają kosztem przyszłości, ograniczając możliwość przyszłych pożyczek zmuszając swoich następców do znalezienia środków finansowania wcześniejszych przedsięwzięć.

Zewnętrzne determinanty biurokracji

Spojrzenie na czynniki zewnętrzne organizacji biurokratycznej przyczynia się do lepszego zrozumienia jej dynamiki i wzrostu. Jeśli przyjmiemy, że biurokracja jest jednym z ulubionych sposobów interweniowania państwa w system społeczny, wtedy wytłumaczenia rozszerzania biurokracji należy szukać w schematach rozszerzania państwowej interwencji. Wytłumaczenie Downsa sugeruje, że w rozwiniętych społeczeństwach przyczynami wzrostu biurokracji są wzrost demograficzny, skomplikowanie relacji społecznych i rozwój technologiczny (Downs, 1994 [1966], s. 256–57). Próby redystrybucji dochodów, przyczyny ideologiczne i kryzysy polityczne są postrzegane jako usprawiedliwianie państwowej interwencji (Peltzman, 1980; Higgs, 1987, rozdz. 1). Istnieje zatem wiele konkurencyjnych wytłumaczeń dla ekspansji biurokracji, a żadna z nich nie zasługuje na zaakceptowanie.

Zaproponowana tu teoria biurokracji sugeruje, że dwoma kluczowymi  czynnikami dla analizy i zrozumienia tych charakterystycznych organizacji są brak praw własności oraz niemożliwość przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej. Kombinacja tych dwóch pozwala na przeniesienie produkcji dóbr i usług żadnym kosztem lub mocno poniżej ceny rynkowej — systemu cenowego, który zapewnia, że podaż dóbr i usług spotka się z ciągłym zapotrzebowaniem. Polityka cenowa dotycząca biurokratycznych dóbr i usług prowadzi zatem do napięć pomiędzy podażą i popytem poprzez pojawienie się niedoborów. Generalnie akceptowanym remedium na tę sytuację jest nie tyle wymaganie płatności za usługę czy próba ustanowienia odpowiedniej ceny, ale wzrost ilości zasobów zaangażowanych w produkcję razem ze wzrostem wydatków i rozrostem biurokratycznej struktury produkcyjnej. Co za tym idzie, polityka cenowa mająca zastosowanie do biurokratycznych dóbr i usług stymuluje i podtrzymuje sztucznie wysoki popyt, który w efekcie usprawiedliwia jeszcze większą interwencję biurokratyczną.

Wiele poważnych konsekwencji wynika z podziału i a także z „darmowej” usługi. We wszystkich przypadkach, gdy cena jest poniżej rynkowej, stymulowany jest ogromny i nadmierny popyt na dobra, daleko większy niż dostępna podaż (Rothbard, 1993 [1962], s. 819)

Charakterystyczne warunki finansowania organizacji biurokratycznych wspierają ich ekspansję na dwa sposoby. Gotowy dostęp do niedrogich zasobów opisanych powyżej czyni łatwym odpowiadanie na wołania obywateli o zwiększenie produkcji (Niskanen, 1998, s. 53). Uzyskane zasoby nie są zależne od sprzedaży i zaspokajania potrzeb klientów, a biurokratyczne struktury mogą wygodniej je zaspokajać, ponieważ dla nich dostęp do zasobów jest mniej ograniczony niż dla prywatnych przedsiębiorstw i cieszą się też uprzywilejowanym dostępem do rynków publicznych.

Ten uprzywilejowany dostęp do zasobów i rynków publicznych daje organizacjom biurokratycznym przewagę nad prywatnymi firmami w sytuacji, gdy te dwa sektory walczą o produkcję usług. Prywatne przedsiębiorstwa z trudem mogą konkurować z biurokratycznymi, ponieważ różnice w kosztach produkcji i polityce cenowej pozostawiają im niewiele przewagi konkurencyjnej (Rothbard, 1993 [1962], s. 823). Zatem warunki produkcji i dystrybucji publicznego sektora faworyzują ekspansję organizacji biurokratycznych ze szkodą dla prywatnych przedsiębiorców, którzy muszą finansować biurokrację i zmagać się z nieuczciwą konkurencją.

Co więcej, biurokratyczna podaż dóbr i usług ma samonapędzający się efekt: porażka państwowej interwencji usprawiedliwia nowe interwencje mające poprawić niedociągnięcia poprzednich, a biurokracja jest głównym narzędziem państwowych interwencji. Mises zauważa, że „w tym jak i w wielu innych przypadkach biurokraci widzą w porażkach swoich działań dowód tego, że konieczna jest dalsza ingerencja w system rynkowy” (Mises, 1983 [1969, 1944], s. 35)

Konsekwencją tego jest, że nowe biurokracje muszą się pojawiać a stare rozrastać. Porażka publicznych interwencji jest często interpretowana jako efekt niewystarczającego finansowania lub użycia nieodpowiednich narzędzi lub mechanizmów interwencyjnych, a to ostatnie jest jednocześnie usprawiedliwieniem dla tworzenia nowych organizacji lub reorganizowania starych. Należy tu wskazać, że ten model zapewnia unikalne wyjaśnienie rozrostu struktur biurokratycznych. Wzrost ten może przybrać formę wzrostu rozmiarów i budżetu istniejących struktur. Ale zjawisko biurokratyzacji prowadzi też do mnożenia nowych struktur, które nie mają nic wspólnego ze wzrostem poprzednich. W skrócie, biurokratyzacja może mieć miejsce poprzez wzrost zewnętrzny (mnożenie organizacji) lub wewnętrzny (zwiększanie budżetu) lub oba jednocześnie.

Chociaż porażki biurokratyczne są ciągle tłumaczone jako skutek niedostatecznego finansowania lub używania nieodpowiednich środków, Mises przekonująco wykazał, że te porażki są w rzeczywistości efektem braku kalkulacji ekonomicznej. Oznacza to, że nowe rozwiązania w sektorze publicznym nastawione na zniwelowanie skutków poprzednich błędów są także skazane na porażkę i będą w przyszłości służyły za usprawiedliwianie dalszych interwencji (Ikeda, 1997, rozdz. 5). Istnieje zatem dynamika charakterystyczna dla produkcji biurokratycznej i ciągłego rozrostu systemu biurokratycznego w systemie ekonomicznym. Dynamika ta wynika częściowo z ideologicznych założeń dotyczących rzekomej wyższości sektora publicznego nad prywatnym (Higgs, 1987; Mises, 1994 [1972, 1956]; Blake, 1991) i częściowo z samorzutnych mechanizmów rozrostu gospodarczego.

Trzecim powodem, przez który organizacje biurokratyczne się rozrastają, jest ich destabilizowanie wolnego rynku. Państwowa interwencja tworzy ośrodki kalkulacyjnego chaosu, którego destabilizujące efekty, zakładając współzależność różnych rynków, rozsiewają się po gospodarce jako całości (Rothbard, 1993 [1962] s. 826). Poprzez tworzenie lokalnych zakłóceń w funkcjonowaniu rynku, zmianie ulega alokacja zasobów a negatywne efekty się mnożą. Początkowa interwencja powoduje szereg efektów destabilizujących, które są potem wzmacniane przez efekt sprzężenia zwrotnego. Chociaż ta destabilizacja wynika z niewłaściwych biurokratycznych interwencji i może być naprawiona tylko poprzez powrót do rynkowego funkcjonowania[14], w praktyce jest wykorzystywana do usprawiedliwiania dalszych interwencji, tym razem w sferach gospodarczych, które dotychczas uniknęły rządowej ingerencji.

Środki te były potrzebne, ponieważ wcześniejsza ingerencja państwa która sparaliżowała operacje rynkowe poskutkowała paradoksalnymi i niesatysfakcjonującymi warunkami. To nie nieefektywność mechanizmów rynkowych, ale nieadekwatność poprzednich rządowych ingerencji w zjawiska rynkowe sprawiła, że system kartkowy stał się nieunikniony (Mises, 1983 [1944], s. 34–35)

W ten sposób biurokracja, poprzez swego rodzaju „historyczny podstęp”, może przedstawiać porażki systemu publicznego jako niezdolności rynku do zaspokajania potrzeb konsumentów. Zarządzanie biurokratyczne skutkuje więc społeczną frustracją, która stopniowo przyjmuje formę wrogości wobec mechanizmów rynkowych, a preferencje ideologiczne konsumentów ewoluują w kierunku rozwiązań państwowych (Ikeda, 1997, s. 24–25). Mises widzi w tym procesie odrzucenie lekcji ekonomii, a także coś, co nazywa biurokratyzacją umysłu (Mises, 1983 [1944], s. 88–89), a przede wszystkim ciągłą erozję suwerenności konsumenta poprzez autorytarne decyzje pochodzące z różnych organizacji biurokratycznych (ibid, s. 43). Frustracja konsumentów może być także spowodowana powracającymi niedoborami. Konsumenci nie są obsługiwani i nie mają dostępu do tego, co jest produkowane. Co więcej, brak ekonomicznej kalkulacji uniemożliwia, by w biurokratycznej strukturze produkowano dobra i usługi zaspokajające wymagania konsumentów. Pod względem różnorodności, biurokratyczna produkcja okazuje się być prymitywna i drugorzędna, co jest bezpośrednią konsekwencja jej niezdolności do poradzenia sobie ze złożonością i zróżnicowaniem popytu.

Wreszcie, mnożenie się ośrodków kalkulacyjnego chaosu prowadzi do zmniejszenia produkcji przez firmy prywatne i zmniejszenia ich społecznej użyteczności (Rothbard, 1993 [1962], s. 826). Niektórzy producenci zostają wykluczeni z pewnych rynków, ponieważ ich pola aktywności stały się nierentowne, podczas gdy inni zmniejszają produkcję w odpowiedzi na mechanizmy redystrybucji podkopujące politykę inwestycyjną i interwencje, które szkodzą funkcjonowaniu rynku pracy (Mises, 1985 [1944], rozdz. 4; Rothbard, 1993 [1962], s. 823). Co więcej, biurokratyczna ingerencja czyni przedsiębiorcę podległym politycznym decydentom i uzależnia go od nich. Ten proces stopniowo niszczy rolę przedsiębiorcy.

PODSUMOWANIE

Ekonomiczna teoria biurokracji zaprezentowana w tym artykule głosi, że dwiema głównymi cechami biurokratycznych organizacji są brak praw własności oraz niemożliwość przeprowadzenia kalkulacji ekonomicznej. Zatem teoria ta wyraźnie odróżnia się od jej poprzedniczek, które opierały się na analizach wewnętrznego funkcjonowania organizacji biurokratycznych i które dawały pierwszorzędne znaczenie asymetrii informacji pomiędzy biurokratą a sponsorem (Niskanen, 1994 [1971]), lub arbitralnemu zachowaniu biurokratów (Breton i Wintrobe, 1986), lub relacjom władzy (Tullock, 1965). Chociaż teoria tu zaprezentowana czerpie z poprzednich prac Misesa (1985 [1944]), różni się ona znacznie pod względem nacisku na znaczenie jasno zdefiniowanych praw własności. Różni się też ograniczeniem pola badań do ekonomicznych konsekwencji istnienia organizacji biurokratycznych.

Istnieją punkty zbieżne pomiędzy tą teorią a poprzednimi w kontekście konsekwencji produkcji prowadzonej prze struktury biurokratyczne — nieefektywna alokacja zasobów, manipulacje budżetowe i upośledzenie funkcjonowania rynku — ale wyjściowe postulaty są tak odmienne, że należy wątpić, czy synteza byłaby możliwa.

Teoria ta jest pierwszą próbą analizy biurokratycznych organizacji. Konieczne są dalsze badania dotyczące ogólnych politycznych i społecznych konsekwencji takich organizacji, a także dotyczące ich wewnętrznej dynamiki i efektów sieci biurokratycznej w kontekście gospodarek mieszanej: komplementarności, zastępowalności i rywalizacji pomiędzy różnymi biurokracjami oraz między biurokracjami a przedsiębiorstwami prywatnymi. W skrócie, teoria ta otwiera nowe możliwości badawcze, które niewątpliwie umożliwią bardziej precyzyjne zrozumienie różnych struktur leżących na granicy ekonomii i polityki.

BIBLIOGRAFIA

Baumol, William, 1968, „Entrepreneurship in Economic Theory”, American Economic Review, Papers and Proceedings of the Eightieth Annual Meeting of the American Economic Association 58 no. 2: 64–71.

Blake, Donald E. 1991, „Policy Attitudes and Political Ideology in the Public Sector” w: André Blais, Stéphane Dion, red. 1991, The Budget-Maximizing Bureaucrat, Appraisals and Evidence, Pittsburgh, Pa.: University of Pittsburgh Press, s. 231–55.

Blais, André, Stéphane Dion, red., 1991, The Budget-Maximizing Bureaucrat, Appraisals and Evidence. Pittsburgh, Pa.: University of Pittsburgh Press.

Blau, Peter M., 1955, The Dynamics of Bureaucracy, A Study of Interpersonal Relations in Two Government Agencies, Chicago: University of Chicago Press.

Block, Walter, 1993, Défendre les Indéfendables, Paris: Les Belles Lettres.

——, 1976, Defending the Undefendable, New York: Fleet Press.

Breton, Albert, Ronald Wintrobe, 1982, The Logic of Bureaucratic Conduct, Cambridge, Mass.: Cambridge University Press, 1986.

Buchanan, James M., Gordon Tullock, 1964, The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann Arbor, Mich.: Ann Arbor Paperbacks, 1997.

Carnis, Laurent, 2003, „The Case for Road Privatization: A Defense by Restitution”, Journal des Economistes et des Etudes Humaines 13, no. 1: 95–116.

Crozier, Michel, 1963, Le phénomène bureaucratique, Points Essais: Seuil, 1971.

——, 1963, „De la bureaucratie comme système d’organisation”, Archives Européennes de Sociologie 2, no. 1: s. 18–50.

De Alessi, Louis, 1969, „Implications of Property Rights for Government Investment Choices”, American Economic Review 59: 13–24.

Downs, Anthony, 1966, Inside Bureaucracy. Long Grove, Ill.: Waveland Press, 1994.

Dunleavy, Patrick, 1985, „Bureaucrats, Budgets and the Growth of the State: Reconstructing an Instrumental Model”, British Journal of Political Science 15, no. 3: 299–328.

Facchini, François, 2006, „L’entrepreneur politique et son territoire”, Revue d’Economie Régionale et Urbaine 2 : 263–80.

Greffe, Xavier, 1981, Analyse économique de la bureaucratie. Paris: Economica.

Herbener, Jeffrey M., 1992, „The Role of Entrepreneurship in Desocialization”, Review of Austrian Economics 6, no. 1: 79–93.

Higgs, Robert, 1987, Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government, New York: Oxford University Press.

Hülsmann, Jörg Guido, 1998, „Toward A General Theory of Error Cycles”, Quarterly Journal of Austrian Economics 1, no. 4: 1–23.

Ikeda, Sanford, 1997, Dynamics of the Mixed Economy: Toward a Theory of Interventionism, New York: Routledge.

Kirzner, Israel M., 1997, „Entrepreneurial Discovery and the Competitive Market Process: An Austrian Approach”, Journal of Economic Literature 35, no. 1: 60–85.

Lewin, Peter, 1998, „The Firm, Money and Economic Calculation”, American Journal of Economics and Sociology 57, no. 4: 499–512.

Lipsky, Michael, 1980, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation.

Migué, Jean-Luc, Gérard Bélanger, 1974, „Towards a General Theory of Managerial Discretion”, Public Choice 17: 27–43.

Mises, Ludwig von, 1956 [1972], The Anti-Capitalistic Mentality. Spring Mills, Pa.: Libertarian Press, 1994.

——, 1969 [1944], Bureaucracy, Spring Mills, Pa.: Libertarian Press, 1983.

Niskanen, William A., 1998, Policy Analysis and Public Choice: Selected Papers by William A. Niskanen, Fairfax, Va.: Locke Institute.

——, 1971, Bureaucracy and Public Economics, Fairfax, Va.: Locke Institute, 1994.

Norman, Richard, 2003, Obedient Servants? Management Freedoms and Accountabilities in the New Zealand Sector, Wellington, N.Z.: Victoria University Press.

Olson, Mancur, 1982, The Rise and Decline of Nations: Economic Growth, Stagflation and Social Rigidities, New Haven, Conn.: Yale University Press.

Ogus, Anthony I., 1996, Regulation, Legal Form and Economic Theory. Oxford: Clarendon Press.

Parkinson, C. Northcote, 1957, Parkinson’s Law and Other Studies in Administration, Boston, Mass.: Houghton Mifflin.

Peltzman, Sam, 1980, „The Growth of Government”, Journal of Law and Economics 23, no. 2: 209–87.

Rothbard, Murray N., 1961, „The Fallacy of the ‘Public Sector’”, w: The Logic Of Action Two, Application and Criticism from the Austrian School, Cheltenham, U.K.: Edward Elgar, 1997.

——, 1995, „Bureaucracy and the Civil Service in The United States”, Journal of Libertarian Studies 11, no. 2: 3–75.

——, 1962, Man, Economy, and State: A Treatise on Economic Principles with Power and Market, Auburn, Ala.: Ludwig von Mises Institute, 1993.

——, 1982, The Ethics of Liberty, Atlantic Highlands, N.J.: Humanities Press.

Sauvy, Alfred. 1956, La bureaucratie, Paris: Presses Universitaires de France.

Tollison, D. Robert, Roger D. Congleton, 1995, The Economic Analysis of Rent Seeking. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar.

Tullock, Gordon, 1965, The Politics of Bureaucracy, Washington, D.C.: Public Affairs Press.

——, 1974, „Dynamic Hypothesis on Bureaucracy”, Public Choice 19: 127–31.

——, 1976, The Vote Motive, London: IEA, Hobart Paperback.

Tullock, Gordon, Arthur Seldon, Gordon L. Brady, 2002, Government Failure: A Primer in Public Choice. Washington, D.C.: Cato Institute. A Primer in Public Choice, Washington, D.C.: Cato Institute.

[1] Teoria Niskanena uważa zysk za kategorię czysto ekonomiczną i pomija jego aspekty psychologiczne.

[2] Tutaj powołuję się na teorię sprawiedliwości Rothbarda (Rothbard, 1982).

[3] Niektóre biurokracje mogą wymagać wkładu finansowego w zamian za korzystanie ze swojej produkcji. Nawet jeśli jest to rodzaj sprzedaży, celem nie jest zysk, ale rozróżnienie między potencjalnymi beneficjentami lub zmniejszenie popytu na produkcję, którą konsument dostaje „za darmo”.

[4] Buchanan i Tullock wymyślili uzasadnienie kolektywizowania zasobów, które nie odnosi się do pojęcia przymusu (Buchanan and Tullock, 1997 [1962], rozdz. 5). Według nich, minimalna kolektywizacja zasobów jest niezbędna dla podejmowania zbiorowych decyzji mogących redukować koszty efektów zewnętrznych. Dobrowolna i pozbawiona przymusu tego rodzaju kolektywizacja zasobów przybiera różne formy: prywatną i wzajemnie dobrowolną lub rządową i zbiorową.

[5] W swojej teorii biurokracji, Niskanen wykorzystuje koncepcje Miguégo i Bélangera dotyczą budżetu uznaniowego.

[6] Mogą tolerować tę praktykę, będąc jej świadomymi ale nie mając żadnych informacji o niej. Ten stan rzeczy może tworzyć fantazje o korzyściach które mogą w rzeczywistości w ogóle nie istnieć.

[7] Jedyne przypadki, w których produkcja biurokratyczna ustanawia rodzaj własności, to takie, w których produkt, usługa lub zysk jest przyznawany konkretnym osobom jako jego własność: tutaj struktura biurokratyczna nie stosuje już wspólnych praw użytkowania „własności publicznej”, ale przenosi prawa własności osób fizycznych innym osobom („dalsze przekazywanie”). Erozja praw własności przybiera potem inną formę, problem nie dotyczy już praw własności, ale praw pieniężnych lub praw ciągnienia na istniejącą własność. Innymi słowy, faktem jest, że własność nie jest ostateczna, ale podlega możliwości wywłaszczenia.

[8] Nawet jeśli organizacja biurokratyczna może czerpać z istniejących informacji rynkowych i odnosić się do niektórych cen względnych, jest mało prawdopodobne, aby informacje te były właściwie wykorzystywane w organizacji zasadniczo zobowiązanej do zrezygnowania z tych mechanizmów.

[9] Finansowanie produkcyjnej aktywności biurokracji dla Niskanena zasadniczo jest konsekwencją czegoś innego niż sprzedaż produktów. Nie wyciąga jednak żadnego wniosku dotyczącego popytu, ograniczając się jedynie do konkluzji dotyczących warunków podaży, które postrzega jako lepsze niż te dominujące na wolnym rynku.

[10] Centrami kalkulacyjnego chaosu są organizacje lub części organizacji, których funkcjonowanie nie opiera się na kalkulacji ekonomicznej i które wywołują zakłócenia w funkcjonowaniu rynku.

[11] Jeśli budżet jest stały, jednym ze sposobów uzyskiwania lepszych warunków pracy jest ograniczanie produkcji jednostkowej. Oznacza to, że w przeliczeniu na jednostkę produkcji pracownicy są lepiej opłacani. Wydajność jest trudna do ustalenia — z powodu trudności w uzyskaniu informacji i niemożliwości ustalenia ceny rynkowej za produkt—pracownicy mają do swojej dyspozycji względnie łatwe środki kształtowania swoich zachowań produkcyjnych.

[12] Nie oznacza to, że dostają to, o co proszą.

[13] „Osoba fizyczna, pewna swojej własności kapitałowej, może sobie pozwolić na perspektywę długoterminową, z powodu interesu w utrzymywaniu wartości kapitałowej swoich zasobów. To urzędnicy państwowi są tymi, którzy muszą brać i uciekać którzy muszą czym prędzej eksploatować własność, dopóki są jeszcze u władzy”(Rothbard, 1993 [1962], s. 829).

[14] Mamy tu swego rodzaju paradoks. Współzależność rynków jest zaletą funkcjonowania rynku w tym sensie, że między innymi ułatwia dostosowywania się uczestników rynku, ale służy także jako wektor przenoszenia państwowego interwencjonizmu poprzez umożliwianie rozszerzania się jego destabilizujących skutków. W ten sposób podstawy rynku atakowane są od wewnątrz.

Źródło ilustracji: Adobe Stock