Lee: Redystrybucja w Stanach Zjednoczonych

28 września 2022 Ekonomia sektora publicznego komentarze: 1

Autor: Dwight R. Lee
Źródło: econlib.org
Tłumaczenie: Tomasz Kłosiński
Wersja PDF

Tekst z The Concise Encyclopedia of Economics z 2007 r., za zgodą Liberty Fund

Rząd federalny w coraz większym stopniu bierze na siebie odpowiedzialność za zmniejszenie ubóstwa w Ameryce. Jego głównym pomysłem jest rozszerzanie programów, które transferują majątek, rzekomo od osób lepiej sytuowanych do biednych. W 1962 roku federalne transfery (nie licząc płatności za dostarczone dobra i usługi czy odsetek od pożyczonych pieniędzy) wyniosły 5,2% produktu krajowego brutto, czyli 27% wydatków federalnych (Stein i Foss 1995, s. 212). Do 2000 roku transfery federalne wzrosły do 10,9% PKB, czyli około 60% wydatków federalnych — PKB wynosił 9,82 biliona dolarów, a wydatki federalne 1,79 biliona dolarów. Transfery te są powszechnie określane jako rządowe programy redystrybucji, rzekomo od bogatych do biednych. Ukryte założenie terminu „redystrybucja” jest takie, że dochód został pierwotnie przez kogoś rozdzielony. Ale nikt nie rozdziela dochodu. Dochody są natomiast określane na rynku przez miliony ludzi, którzy dostarczają i kupują usługi w ramach dobrowolnej wymiany, a transfery rządowe z konieczności ograniczają tę wymianę. Stąd cudzysłów przy słowie „redystrybucja”.

Niemal bez wyjątku akademickie badania i dziennikarskie doniesienia na temat wpływu rządu na dobrobyt ubogich skupiają się wyłącznie na skuteczności programów, które faktycznie przekazują dochody ubogim. Czego takie podejście nie uwzględnia? Pomija się wszystkie programy, które transferują dochód od ubogich. Aby poznać kwotę netto, jaką otrzymują ubodzy po uwzględnieniu transferów do i od nich, musimy wziąć pod uwagę wszystkie rządowe programy transferowe.

Takie podejście ukazuje zaskakujący fakt: większość transferów rządowych nie jest przekazywana od bogatych do biednych. Na ogół rząd zabiera względnie niezorganizowanym (np. konsumentom i podatnikom) i daje względnie zorganizowanym (grupom politycznie zorganizowanym wokół wspólnych interesów, takim jak osoby starsze, rolnicy produkujący cukier i producenci stali). Najważniejszym czynnikiem determinującym strukturę redystrybucji wydają się być wpływy polityczne, a nie ubóstwo. Z 1,07 biliona dolarów transferów federalnych w 2000 roku tylko około 29%, czyli 312 miliardów dolarów, było uzależnione od stanu majątkowego (przeznaczone dla ubogich) (Rector 2001, s. 2). Pozostałe 71% — około 758 miliardów dolarów w 2000 roku — zostało rozdzielone bez zwracania uwagi na stan majątkowy.

Weźmy na przykład Social Security (amerykański system zabezpieczenia społecznego). Majątek netto przypadający na rodzinę osób starszych jest około dwukrotnie wyższy niż majątek rodzin w ogóle. Mimo to płatności w ramach systemu Social Security w 2003 roku przyniosły 406 miliardów dolarów osobom starszym, niezależnie od ich zamożności. Ponadto, aby zakwalifikować się do Medicare (amerykański program ubezpieczeń zdrowotnych), trzeba mieć ukończone sześćdziesiąt pięć lat. Ponieważ wskaźnik ubóstwa w tej grupie wiekowej jest dość niski (tylko 10,4% w 2002 roku), większość z ponad 280 miliardów dolarów rocznych świadczeń Medicare trafia do osób nieubogich.

Co więcej, bezpośredni transfer środków pieniężnych i usług jest tylko jednym ze sposobów, w jaki rząd dokonuje transferu dochodów. Innym sposobem jest ograniczanie konkurencji między producentami. Nieuniknioną konsekwencją — zresztą zamierzoną — tych ograniczeń jest wzbogacanie zorganizowanych grup producentów kosztem konsumentów. W tym przypadku transfery są bardziej szkodliwe niż w przypadku Medicare i Social Security. Pomagają one relatywnie bogatym producentom kosztem relatywnie biednych (a w niektórych przypadkach absolutnie biednych) konsumentów. Na przykład wiele rządowych ograniczeń produkcji rolnej pozwala rolnikom przechwytywać miliardy dolarów konsumentów poprzez wyższe ceny żywności. Większość z tych dolarów trafia do stosunkowo niewielu dużych gospodarstw rolnych, których właściciele są znacznie zamożniejsi niż przeciętny podatnik i konsument (lub przeciętny rolnik). Ponadto zamożni rolnicy otrzymują większość rządowych dopłat bezpośrednich do rolnictwa.

Ograniczenia importu również powodują transfer bogactwa od konsumentów do krajowych producentów. Również w tym przypadku ci, którzy otrzymują te transfery, są zazwyczaj zamożniejsi niż ci, którzy za nie płacą. Weźmy na przykład pod uwagę cła nałożone na import stali w 2002 r., aby ratować miejsca pracy hutników. Badanie przeprowadzone w 2003 r. dla Consuming Industries Trade Action Coalition (koalicji zrzeszającej firmy opowiadające się za wolnym handlem) wykazało, że cła na stal zlikwidowały miejsca pracy dla około 200 000 amerykańskich pracowników w branżach, które z powodu ceł musiały płacić więcej za stal potrzebną w ich procesach produkcyjnych. Jest to znacznie więcej miejsc pracy, niż zostało uratowanych, ponieważ cały amerykański przemysł stalowy zatrudnia tylko 187 500 pracowników (w 2007 r. — przyp. red.), z których tylko niewielka część straciłaby pracę bez ceł na stal. Ponadto konsumenci musieli płacić więcej za produkty zawierające stal. Ponieważ zrzeszeni w związkach zawodowych hutnicy zarabiają więcej niż przeciętny pracownik i konsument, cła na stal spowodowały transfer bogactwa do garstki dobrze opłacanych i politycznie zorganizowanych pracowników kosztem wielu gorzej opłacanych pracowników i konsumentów.

Ubodzy nie tylko otrzymują mniejszy odsetek transferów dochodowych, niż większość ludzi zdaje sobie sprawę, ale również transfery, które otrzymują, są dla nich warte mniej, sumarycznie rzecz biorąc, niż transfery trafiające do osób nieubogich. Powodem jest to, że subsydia dla ubogich są raczej w naturze niż w gotówce. Nieco ponad połowa wszystkich transferów skierowanych do ubogich ma formę opieki medycznej. Poza opieką medyczną, ubodzy otrzymują znaczną część pomocy na takie rzeczy jak mieszkanie, energia i szkolenia zawodowe. Oznacza to, że znacznie ponad połowa transferów kierowanych do osób ubogich to transfery niepieniężne. Jednakże transfery, które nie są uzależnione od stanu majątkowego, są częściej w formie pieniężnej. Na przykład w 2000 roku wypłaty emerytur z Social Security wyniosły 353 miliardy dolarów, co stanowiło ponad 46% transferów rządowych nie zależnych od stanu majątkowego w tym roku. Wiele innych transferów nie związanych ze statusem majątkowym ma również formę płatności gotówkowych. Weźmy pod uwagę tylko kilka programów subsydiów rolnych. W latach 1995-2002 rolnicy uprawiający kukurydzę otrzymali 34,5 miliarda dolarów w formie dotacji rządowych, rolnicy uprawiający pszenicę otrzymali 17,2 miliarda dolarów, plantatorzy soi prawie 11 miliardów dolarów, a rolnicy uprawiający bawełnę 10,7 miliarda dolarów. Gdy zsumuje się wszystkie nieuzależnione od stanu majątkowego transfery pieniężne, otrzymamy ponad 50% wszystkich nieuzależnionych od stanu majątkowego transferów. Podczas gdy transfery rzeczowe są wartościowe, ekonomiści badający ubóstwo zwracają uwagę na to, że ubodzy, podobnie jak reszta z nas, cenią sobie gotówkę bardziej niż transfery rzeczowe, ponieważ za gotówkę mogą wybrać, co chcą kupić.

Najważniejszym pytaniem jest oczywiście to, czy ubodzy zyskali na dużym wzroście odsetka dochodu narodowego, który został przekazany przez rząd w celu zmniejszenia ubóstwa. Odpowiedź, choć może się to wydawać zaskakujące, jest taka, że tak naprawdę nie wiemy. Aby określić wpływ rządowych programów transferowych na ubogich, musielibyśmy wiedzieć, jak radziliby sobie ubodzy, gdyby te programy nigdy nie istniały, a to jest trudne do oszacowania.

Większość prób pomiaru korzyści dla ubogich z transferów rządowych porównuje dochody odbiorców z tym, jakie byłyby ich dochody, gdyby wszystkie dochody z transferów zostały wyeliminowane. Zakłada się, że cały transfer jest wzrostem dochodu odbiorców. W takich badaniach stwierdza się, że programy rządowe znacząco obniżyły stopę ubóstwa.

Jednak takie badania wyolbrzymiają korzyści dla ubogich, ponieważ nie uwzględniają negatywnego wpływu programów świadczeń na działania dochodowe beneficjentów. Kiedy, na przykład, transfery są zależne od środków, odbiorcy, którzy pracują, tracą dużą część swoich wypłat. Ta kara za pracę ma taki sam skutek jak wysoki marginalny podatek dochodowy i zniechęca ubogich do wyjścia z ubóstwa, wpędzając najbardziej wrażliwych ubogich w pułapkę trwałego uzależnienia. Zaprzestanie wypłaty transferowej zmotywowałoby zatem byłego odbiorcę do uzyskiwania większych dochodów. Nieuwzględnienie tych wyższych zarobków w przypadku braku wypłat socjalnych powoduje, że analitycy wyolbrzymiają pozytywny wpływ programów socjalnych na dochody odbiorców. W rzeczywistości, zakończenie pułapki zasiłkowej było częścią uzasadnienia dla reformy opieki społecznej z 1996 r. (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act), która ogranicza czas, przez jaki dana osoba może pozostawać na zasiłku.

Program Earned Income Tax Credit (EITC), który został rozszerzony w latach 80. i 90., jest próbą przekazania dochodu osobom ubogim bez znaczącego zmniejszenia ich motywacji do pracy. EITC jest federalną ulgą w podatku dochodowym, którą pracownicy o niskich dochodach otrzymują poprzez niższe (w niektórych przypadkach ujemne) podatki i którą mogą odebrać w formie zwrotu gotówki. Istnieją dowody na to, że program ten zwiększył motywację osób korzystających z pomocy społecznej do podjęcia pracy. Jednak zmniejsza on również motywację osób już pracujących do przepracowania takiej samej liczby godzin jak wcześniej: im większy dochód pracownika, tym mniejsza jest otrzymana ulga podatkowa. Oczywistą zaletą EITC jest to, że przekazuje on dochód w formie gotówki, przy czym w 2002 roku transfer ten wyniósł około 33 miliardów dolarów. Pracownicy objęci EITC otrzymują jednak mniej niż te 33 miliardy dolarów. Wynika to z faktu, że efektem netto EITC jest wzrost podaży pracowników, co powoduje spadek płac. Ta presja na obniżenie płac nie jest niwelowana przez płacę minimalną, ponieważ ponad 60% pracowników otrzymujących EITC zarabia więcej niż minimum. A nawet ci, którzy zarabiają minimalną płacę, mogą mieć obniżone płace przez utratę świadczeń dodatkowych.

Chociaż istnieją kontrowersje co do skali, wszyscy ekonomiści zgadzają się, że programy uzależnione od stanu zamożności, włączając w to EITC, tworzą bodźce demotywujące. Nieżyjący już Arthur Okun, główny ekonomista prezydenta Lyndona B. Johnsona i zdecydowany zwolennik rządowych transferów dla ubogich, porównał programy transferowe do przeciekającego wiadra, aby zilustrować fakt, że wzrost dochodu odbiorcy jest mniejszy niż przekazywana kwota. Wiadro Okuna przecieka z obu końców. Wyższe podatki potrzebne do opłacenia transferów na rzecz ubogich zniechęcają także osoby o wyższych dochodach do ciężkiej pracy, zarabiania więcej i inwestowania w działalność gospodarczą, co może zmniejszyć nie tylko ilość pieniędzy dostępnych na transfery, ale także aktywność gospodarczą i możliwości zatrudnienia dla ubogich.

Prawdopodobnie najlepszym powodem, by uwierzyć, że rządowe transfery zrobiły mniej, by pomóc biednym, niż większość ludzi myśli, jest uznanie faktu, że rywalizacja o polityczną przysługę determinuje decyzje o transferach, podobnie jak w przypadku większość innych decyzji rządowych. Ludzie są biedni, ponieważ nie mają umiejętności, zapału i powiązań, by skutecznie konkurować na rynku. Z tych samych powodów jest mało prawdopodobne, by byli w stanie skutecznie konkurować politycznie. W rezultacie najlepiej zorganizowane i zazwyczaj najbogatsze grupy konsekwentnie prześcigają biednych w ubieganiu się o rządowe transfery. Na przykład, według Environmental Working Group Farm Subsidy Database (bazy danych dot. dotacji rolniczych), „W całym kraju 10% największych (i często najbardziej dochodowych) dotowanych producentów zbóż zebrało 71% wszystkich dotacji, średnio 34 800 dolarów w rocznych płatnościach między 1995 a 2002 rokiem. Dolne 80% odbiorców otrzymało średnio tylko 846 dolarów rocznie”. Ten sam wzorzec występuje w przypadku kontraktów zarezerwowanych, to znaczy kontraktów na wykonanie usług dla rządu federalnego, które są wyłączone z normalnego procesu przetargowego dla poszczególnych rodzajów przedsiębiorstw. Thomas Sowell (2004, s. 120) relacjonuje badania, które wykazały, że ponad dwie trzecie losowo wybranych mniejszościowych odbiorców kontraktów przyznawanych przez Small Business Administration było milionerami. To tylko niektóre z wielu przykładów.

Dyskusja ta dotyczyła w całości wpływu federalnych podatków i transferów na ubogich, mimo że polityka władz stanowych i lokalnych również wpływa na nierówności dochodowe. Programy stanowe i lokalne są trudniejsze do omówienia, ponieważ jest ich tak wiele i różnią się szczegółami, ale nie ma powodu, by sądzić, że są one bardziej skuteczne w przekazywaniu dochodów od bogatych do biednych niż programy federalne. Po pierwsze, ci, którzy mają umiejętności i koneksje pozwalające im najlepiej konkurować o programy federalne, które służą ich interesom, są również bardziej skuteczni w rywalizacji na poziomie stanowym i lokalnym. Na przykład najlepsze szkoły publiczne znajdują się na bogatych przedmieściach, a nie w centrach miast. Po drugie, podatki stanowe i lokalne są regresywne, to znaczy, że zabierają większy procent dochodu tym, którzy mają mniejszy dochód. Wreszcie, nawet gdyby chcieli, decydenci na poziomie stanowym i lokalnym mają mniejsze możliwości zmniejszania nierówności dochodowych niż władze federalne, ponieważ stany muszą konkurować ze sobą o mieszkańców.

Pomimo znacznego wzrostu odsetka dochodu narodowego przekazywanego za pośrednictwem programów rządowych od lat sześćdziesiątych, nie ma dowodów na to, że podział dochodu (ponownie, po uwzględnieniu podatków i transferów na wszystkich szczeblach rządowych) przesunął się na korzyść ubogich. Nigdy nie możemy mieć pewności, co by się stało, gdyby transfery rządowe nie wzrosły. Ale nawet jeśli programy transferowe nieco zwiększyły część dochodu narodowego przeznaczoną dla ubogich, ich efekty demotywujące sprawiły, że dochód narodowy stał się mniejszy niż w przeciwnym wypadku. Nieco wyższy udział w mniejszym kawałku tortu może być ostatecznie mniejszym kawałkiem.

Dalsza lektura

Arthur T. Denzau, How Import Restrictions Reduce Employment, Formal publication no. 80, Center for the Study of American Business, Washington University, St. Louis 1987.

Robert Haveman, Starting Even: An Equal Opportunity Program to Combat the Nation’s New Poverty, Simon and Schuster, New York 1988.

Arthur M. Okun, Equality and Efficiency: The Big Tradeoff, Brookings Institution, Washington, D.C. 1975.

Robert Rector, „Means Tested Welfare Spending: Past and Future Growth”, Policy Research and Analysis, Heritage Foundation, Washington, D.C. 2001.

Morgan Reynolds, Eugene Smolensky, Public Expenditures, Taxes, and the Distribution of Income: The United States, 1950–1970, Academic Press, New York 1977.

Isabel V. Sawhill, „Poverty in the U.S.: Why Is It So Persistent?”, Journal of Economic Literature 26, September 1988, s. 1073–1119.

Thomas Sowell, Affirmative Action Around the World: An Empirical Study, Yale University Press, New Haven 2004.

Herbert Stein, Murray Foss, The New Illustrated Guide to the American Economy, AEI Press, Washington, D.C. 1995.

Michael D. Tanner, The Poverty of Welfare: Helping Others in Civil Society, Cato Institute, Washington, D.C. 2003.

Gordon Tullock, Economics of Income Redistribution, Kluwer–Nijhoff, Boston 1983.

Źródło ilustracji: Adobe Stock

Podobał Ci się artykuł?

Wesprzyj nas
Avatar

O Autorze:

Dwight R. L. Lee

Pozostałe wpisy autora:

Komentarz “Lee: Redystrybucja w Stanach Zjednoczonych

Dodaj komentarz

Twój adres e-mail nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *