Autor: Benjamin Powell
Źródło: econlib.org
Tłumaczenie: Tomasz Kłosiński
Wersja PDF
Tekst z The Concise Encyclopedia of Economics z 2007 r., za zgodą Liberty Fund
Po zakończeniu alianckiej okupacji Japonii jej realny wzrost PNB wynosił średnio 9,6% w latach 1952-1971. W latach 1972-1991 wzrost był nadal silny, ale mniej spektakularny i wynosił średnio 4% rocznie. Reszta lat 90. i początek XXI wieku to już inna historia. Od 1991 do 2003 roku realny wzrost gospodarczy wynosił średnio zaledwie 1,2% rocznie. Dlaczego Japonia była w stanie rozwijać się tak szybko przez tak długi czas i dlaczego późniejsze spowolnienie trwało ponad dekadę?[1]
Do szybkiego wzrostu gospodarczego Japonii przyczyniło się wiele czynników, w tym punkt wyjścia. II wojna światowa zrujnowała gospodarkę Japonii, zabijając miliony ludzi i niszcząc około 40% jej zasobów kapitałowych. Po zniszczeniu tak dużej części japońskich zasobów kapitałowych stopa zwrotu z kapitału była wysoka, a więc ludzie mieli silną motywację do inwestowania i gromadzenia większego kapitału. To naturalnie zwiększyło tempo wzrostu. Ale to samo w sobie nie wyjaśnia, dlaczego stopa wzrostu Japonii była wysoka przez tak długi czas; innym krajom z jeszcze mniejszą ilością kapitału niż Japonia nie udało się przyciągnąć więcej kapitału i rozwinąć się.
Niski poziom państwowych przywilejów również przyczynił się do rozwoju Japonii. Zabieganie o przywileje ma miejsce wtedy, gdy grupa interesu stara się uzyskać szczególne korzyści od rządu. Ponieważ zyski grupy interesu są znacznie mniejsze niż ogólne straty dla społeczeństwa, występuje niższy wskaźnik wzrostu gospodarczego. Mancur Olson w książce The Rise and Decline of Nations opisuje, w jaki sposób poważny konflikt, taki jak II wojna światowa, rozbija zakorzenione grupy interesu w przegranych krajach i jak poprawia to przyszłe wskaźniki wzrostu. Grupy interesu potrzebują czasu, by się zreorganizować i znów zacząć zabiegać o przywileje, w międzyczasie gospodarka rozwija się szybciej. Gdy coraz więcej grup z powodzeniem uzyskuje specjalne przywileje, tempo wzrostu spowalnia. Olson przypisuje wiele z powojennych wyników Japonii i innych państw Osi rozpadowi grup interesów.
Japonia finansowała swoje inwestycje i akumulację kapitału poprzez wysokie stopy oszczędności krajowych. Prywatne oszczędności brutto wzrosły z 16,5% PNB w latach 1952-1954 do 31,9% w latach 1970-1971. Średnia stopa oszczędności krajowych w latach 1960-1971 wynosiła średnio 36,1% dochodu narodowego. Dla porównania, w Stanach Zjednoczonych w latach 1961-1971 wynosiły one średnio tylko 15,8%. Nie nakładając podatków na bodźce do oszczędzania, rząd japoński zachęcał obywateli do oszczędzania. Prawo podatkowe zezwalało na to, aby odsetki od części oszczędności były nieopodatkowane, jeśli były one ulokowane w planie oszczędnościowym prowadzonym przez pracodawcę. Dodatkowo, odsetki od pierwszych trzynastu tysięcy dolarów na każdym pocztowym rachunku oszczędnościowym były wolne od podatku, a wiele osób miało wiele takich kont.
Jednak szczególne warunki podatkowe nie były jedyną przyczyną wysokiego poziomu oszczędności i inwestycji. Ogólne środowisko powszechnie niskich podatków i wolności gospodarczej stworzyło wiele zachęt do inwestowania. Podatki jako odsetek dochodu narodowego spadły z 22,4% w 1951 roku do 18,9% w 1970 roku. W tym samym okresie w Stanach Zjednoczonych odsetek ten wzrósł z 28,5% do 31,3%. Niższe stawki podatkowe w Japonii napędzały inwestycje, ponieważ obywatele mieli więcej pieniędzy do zainwestowania, a przedsiębiorstwa miały większą motywację do wykorzystywania nadarzających się okazji biznesowych, ponieważ mogły czerpać z tego wysokie zyski.
Stawki podatkowe, regulacje, inflacja i inne miary muszą być badane łącznie, aby określić zakres interwencji rządu w gospodarkę. Najlepszą kompilację tych miar można znaleźć w dorocznym raporcie Economic Freedom of the World (Wolność Gospodarcza na Świecie). W 1970 roku, najwcześniejszym roku, dla którego dostępny jest ranking, Japonia kończyła okres szybkiego wzrostu i była siódmą najbardziej wolną gospodarką na świecie.
Różni badacze, w tym Chalmers Johnson, Robert Wade i ekonomista Joseph Stiglitz, przypisują wzrost gospodarczy Japonii polityce Ministerstwa Handlu Międzynarodowego i Przemysłu (Ministry of International Trade and Industry, MITI). Twierdzą oni, że MITI pomogło Japonii osiągnąć wysoką stopę wzrostu poprzez selektywne stosowanie ceł i innych polityk przemysłowych w celu faworyzowania poszczególnych gałęzi przemysłu.
Pogląd, że polityka przemysłowa MITI była przyczyną wzrostu Japonii, jest nie do utrzymania. Każda polityka przemysłowa, która promuje jedną branżę, jest z konieczności polityką skierowaną przeciwko innym branżom. Aby planowanie przemysłowe odniosło sukces, musi lepiej niż rynki określać, które branże powinny być faworyzowane. Na wolnym rynku konkurencyjne przetargi dyktują, w jaki sposób kapitał i praca są alokowane, a zyski i straty ujawniają, jakich korekt należy dokonać. Informacja o tym, które branże powinny istnieć, jest ujawniana tylko w procesie rynkowym. Polityka przemysłowa modyfikuje rynek tak, by powiększał niektóre branże kosztem innych, osłabiając w ten sposób proces, który generuje odpowiednie informacje. Polityka przemysłowa boryka się z tym samym problemem wiedzy, co planowanie socjalistyczne: ani centralni planiści, ani nikt inny nie może znać optymalnej struktury przemysłowej, zanim nie wytworzy jej rynek. Próby planowania przemysłowego hamują rozwój poprzez promowanie niewłaściwych gałęzi przemysłu. MITI nie był pod tym względem wyjątkiem.
W latach 50. MITI próbował uniemożliwić małej firmie nabycie praw produkcyjnych do produkcji półprzewodników od Western Electric. Firma upierała się i w końcu pozwolono jej nabyć technologię. Firma ta, Sony, stała się odnoszącym ogromne sukcesy gigantem zajmującym się elektroniką użytkową. MITI próbował również zapobiec wejściu firm z branży samochodowej na rynek eksportowy i próbował zmusić dziesięć firm z tej branży do połączenia się w dwie: Nissana i Toyotę. Próby te nie powiodły się, a produkcja samochodów stała się jedną z najbardziej udanych gałęzi przemysłu w Japonii.
O ile istnieją uderzające przykłady firm, które odniosły sukces pomimo działań zniechęcających ze strony MITI, o tyle dowody skutecznego wsparcia nie istnieją. Chociaż niektóre branże wcześniej promowane przez MITI są dziś rentowne, sam ten fakt nie świadczy o tym, że były to dobre inwestycje. Mogłyby one rozwijać się podobnie bez dotacji; nie można też wykazać, że faworyzowanie przez MITI poszczególnych gałęzi przemysłu było lepsze dla gospodarki niż gdyby polityka przemysłowa nie manipulowała rynkiem. Rugowanie procesu rynkowego pozwala niektórym firmom konkurować o zasoby, które trafiłyby do innych gałęzi przemysłu, gdyby rynek działał bez przeszkód. Branże zniechęcane przez politykę przemysłową lepiej odpowiadałyby komparatywnej przewadze Japonii, ponieważ pozyskiwałyby swoje zasoby poprzez proces konkurencyjny bez zakłócającego wpływu rządu.
Pomimo zaangażowania MITI, środowisko instytucjonalne Japonii, charakteryzujące się stosunkowo niską ingerencją rządu i dużą swobodą gospodarczą, pozwoliło narodowi na szybki wzrost przez wiele lat. W latach 80. i 90. XX wieku polityka uległa jednak zmianie.
Po porozumieniu z Plaza z września 1985 r., w którym przywódcy pięciu największych gospodarek świata zawarli umowy dotyczące polityki gospodarczej, jen umocnił się, a wzrost gospodarczy spadł z 4,4% w 1985 r. do 2,9% w 1986 r. Między styczniem 1986 r. a lutym 1987 r. rząd Japonii próbował zrównoważyć umocnienie jena poprzez złagodzenie polityki monetarnej, obniżając stopę dyskontową z 5% do 2,5% Ilość wąskiego pieniądza (M1) zwiększał się w latach 1986-1988 w tempie 6,7% rocznie, podczas gdy szerszy agregat pieniężny (M2) rósł jeszcze szybciej, w średnim tempie 10,1% rocznie w ciągu tych dwóch lat. Po wprowadzeniu bodźców stymulacyjnych ceny aktywów na rynkach nieruchomości i akcji wzrosły, tworząc bańkę finansową. Rząd zareagował zacieśnieniem polityki pieniężnej, podnosząc pięciokrotnie stopę dyskontową – do 6% w 1990 r. – jednocześnie ograniczając przy tym wzrost wąskiego pieniądza do 2,3% w 1989 r. i 4,3% w 1990 r. Po zaostrzeniu polityki pieniężnej ceny akcji i nieruchomości załamały się.
Indeks giełdowy Nikkei spadł o ponad 60% – z najwyższego poziomu 40 000 pod koniec 1989 roku do poziomu poniżej 15 000 w 1992 roku; w maju 2005 roku wynosił około 11 000[2]. Ceny nieruchomości również gwałtownie spadły podczas recesji – o 80% od 1991 do 1998 roku. Po rozpoczęciu recesji w 1991 r., z wyjątkiem kilku lat silniejszego wzrostu w połowie lat 90., gospodarka Japonii wykazywała albo powolny wzrost, albo wręcz kurczenie się. Ogólnie rzecz biorąc, realny PKB wzrastał tylko o 1,17% rocznie od 1992 do 2003 roku, a od 1998 roku tempo wzrostu było jeszcze niższe i wynosiło 0,75%. Stopa bezrobocia wzrosła z 2,1 procent w 1991 roku do 4,7 procent na koniec 2004 roku[3]. Liczby te zaniżają nieefektywność rynku pracy ze względu na japońskie przywiązanie do zasady dożywotniego zatrudnienia, która spowodowała, że wielu nieproduktywnych pracowników pozostało na listach płac, pełniąc rolę „gapowiczów”.
Rząd Japonii podjął aktywną rolę w próbie wyjścia z depresji. Niestety, jego polityka jeszcze bardziej utrudniła ożywienie gospodarcze. Większość japońskiej polityki koncentrowała się na tradycyjnej keynesowskiej recepcie zwiększenia wydatków rządowych w celu zwiększenia zagregowanego popytu na towary i usługi. Od 1992 roku rząd Japonii wypróbował dziesięć różnych fiskalnych pakietów stymulacyjnych o łącznej wartości ponad 135 bilionów jenów. Pakiety te pochłonęły około 3% japońskiej gospodarki. Żaden z nich nie był w stanie zaradzić depresji, ale programy wydatkowe sprawiły, że oficjalny dług publiczny Japonii przekroczył 150% PKB, wzrastając z 40% przed 1992 rokiem i obecnie jest wyższy niż w jakimkolwiek innym kraju rozwiniętym[4]. Chociaż tymczasowo obniżono stawki podatku dochodowego, a wpływy z tego tytułu spadały wraz ze spadkiem aktywności gospodarczej, nastąpiły również pewne podwyżki stawek podatkowych, takie jak dwuprocentowa podwyżka podatku konsumpcyjnego w 1997 roku, która podniosła go do 5%.
Polityka monetarystyczna, która koncentruje się na zwiększaniu podaży pieniądza w celu pobudzenia gospodarki, również zawiodła. W latach 1995-2003, gdy stopy dyskontowe banków centralnych były często obniżane poniżej 1%, zasób pieniądza wąskiego (M1) zwiększał się w tempie 9,8% rocznie, ale wzrost gospodarczy pozostawał niski, a czasami nawet ujemny. Powiększanie zasobu pieniądza wąskiego nie przyniosło podobnego wzrostu w szerszych miarach pieniądza. Szersza miara pieniądza (M2) rosła w tym samym czasie w tempie zaledwie 2,7% rocznie. Niektórzy ekonomiści błędnie nazwali tę sytuację pułapką płynności, czyli sytuacją, w której polityka pieniężna jest bezsilna, ponieważ inwestorzy oczekują, że w przyszłości stopy procentowe mogą jedynie wzrosnąć z obecnego niskiego poziomu. Jednak brak ekspansji kredytowej nie wynika z oczekiwań inwestorów co do przyszłego wzrostu stóp procentowych. Wynika on raczej z ogromnej ilości złych długów w systemie bankowym. Banki, zamiast udzielać więcej kredytów, wykorzystują wzrost podaży pieniądza do poprawy swoich bilansów.
Rząd Japonii próbował obejść niechęć banków do udzielania pożyczek. Program Inwestycji i Pożyczek Fiskalnych (Fiscal Investment and Loan Program, FILP), pozabudżetowa gałąź japońskiego rządu, udziela pożyczek bezpośrednio pożyczkobiorcom. FILP otrzymuje większość swoich pieniędzy z pocztowego systemu oszczędnościowego, który na koniec 2000 roku posiadał 254,9 bilionów jenów na swoich rachunkach — około 35% wszystkich depozytów gospodarstw domowych. FILP i pocztowy system oszczędnościowy zostały rozdzielone od czasu reformy w kwietniu 2001 roku, ale do tego momentu FILP odegrał rolę w przedłużaniu recesji. FILP przyznawał środki kredytobiorcom za pośrednictwem Biura Funduszy Powierniczych (Trust Fund Bureau) Ministerstwa Finansów. Politycy z Partii Liberalno-Demokratycznej (Liberal Democratic Party, LDP) zarządzają większością agencji rządowych w tym biurze, a Economist Intelligence Unit donosi, że „pieniądze z FILP są kierowane do tradycyjnych zwolenników LDP, takich jak ci z branży budowlanej, bez właściwego rozważenia kosztów i korzyści konkretnych projektów” (2001, s. 30). W jednym przypadku pożyczka w wysokości 5,3 miliarda dolarów została przeznaczona na budowę nowoczesnego mostu-tunelu przecinającego Zatokę Tokijską, który według szacunków rządu będzie przynosił straty do 2038 roku. Tak więc bezpośrednie pożyczki rządowe nie pomagają w ożywieniu gospodarki, ponieważ fundusze są przydzielane najbardziej powiązanym politycznie biznesmenom, a nie zgodnie z preferencjami konsumentów. Prowadzi to do wyższych kosztów pożyczania dla tych, którzy ubiegają się o fundusze prywatne, co jeszcze bardziej zakłóca gospodarkę. Kondycja fiskalna Japonii pogorszyła się również dlatego, że pożyczki te są często wysoce ryzykowne. Po uwzględnieniu FILP i innych długów „pozabudżetowych”, szacuje się, że zadłużenie Japonii na koniec 2004 r. znacznie przekraczało 200% PKB[5].
Wszystkie środki zaradcze, których próbował japoński rząd, koncentrowały się na zwiększeniu zagregowanego popytu. Prawdziwym problemem japońskiej gospodarki jest jednak niedopasowanie struktury produkcji do konkretnych potrzeb konsumentów. Struktura produkcji została zniekształcona tak, że nie odpowiadała preferencjom konsumentów, gdy ekspansja monetarna po porozumieniu z Plaza sztucznie zaniżyła stopy procentowe, co skłoniło inwestorów do podejmowania kapitałochłonnych projektów o długim horyzoncie czasowym. Gdy na początku lat 90. ekspansja monetarna ustała, boom załamał się. Interwencje rządu japońskiego w gospodarkę utrudniły proces korekty rynkowej poprzez podtrzymywanie istniejącej struktury produkcji wbrew życzeniom konsumentów, opóźniając w ten sposób ożywienie gospodarcze.
Znaczna część wydatków rządowych została przeznaczona na roboty publiczne, z których skorzystał przemysł budowlany – duży, politycznie wpływowy segment japońskiej gospodarki. Partia Liberalno-Demokratyczna, która dominuje w Japonii od 1955 roku, przez lata dbała o poparcie firm budowlanych, realizując kosztowne programy robót publicznych. Prawie połowa pakietów stymulacji fiskalnej z kwietnia 1998 roku i jedna trzecia z listopada 1998 roku została wydana na roboty publiczne. W sumie w latach 1991-2000 przemysł budowlany otrzymał ponad 59 bilionów jenów zamówień od rządu, co stanowiło 30% całego rynku budowlanego. W latach 2001-2004 udział zamówień rządowych spadł do „zaledwie” 25% całości zamówień w tej branży. Economist Intelligence Unit w swoim raporcie zauważa, że „hojne programy robót publicznych pozwoliły wielu nierentownym firmom budowlanym utrzymać się na rynku” (EIU 2001, s. 40). Utrzymując nierentowne firmy budowlane w biznesie, rząd utrudniał proces dostosowawczy na rynku poprzez utrzymywanie struktury kapitałowej, która nie odzwierciedla pragnień konsumentów.
Rząd użył także funduszy ratunkowych i nacjonalizacji, by pomóc sektorowi bankowemu. Pod koniec 1998 roku ustanowił fundusz ratunkowy o wartości 514 miliardów dolarów, z czego 214 miliardów przeznaczono na zakup akcji banków mających kłopoty, a 154 miliardy na nacjonalizację, restrukturyzację i likwidację upadłych banków. Jednak nacjonalizacja i fundusze ratunkowe służą jedynie wspieraniu instytucji finansowych o słabej kondycji, opóźniając niezbędną restrukturyzację, która pozwoliłaby im ponownie funkcjonować jako pośrednicy finansowi. Rynek radzi sobie z bankami o słabej kondycji w ten sposób, że dopuszcza do ich upadku, fuzji, przejęcia i restrukturyzacji. Pewne korekty rynkowe miały miejsce, ale większość fuzji bankowych dotyczyła mniejszych banków regionalnych, które nie miały dostępu do funduszy ratunkowych. Dopóki rząd nie przestanie interweniować za pomocą funduszy ratunkowych i nacjonalizacji, proces upadłości i fuzji większych banków będzie się opóźniał, a okres, w którym banki nie będą mogły funkcjonować jako efektywni pośrednicy finansowi, będzie się wydłużał.
Rząd próbował zapobiec likwidacji złych inwestycji z boomu, tworząc fundusz gwarancji kredytowych o wartości 20 bilionów jenów, aby ułatwić firmom dostęp do kredytowania. Raport Economist Intelligence Unit stwierdza: „Fundusze wypłacane w ramach tego programu często trafiają do firm, które nie mają zdolności kredytowej i które w przeciwnym razie zbankrutowałyby” (EIU 2001, s. 29). Aby gospodarka mogła się ożywić, firmy te muszą zbankrutować, aby ich kapitał i praca mogły zostać przesunięte do innych branż, które lepiej zaspokajają preferencje konsumentów.
Powtarzające się fiskalne pakiety stymulacyjne, duża ilość pieniędzy kontrolowanych przez system pocztowych rachunków oszczędnościowych i przydzielanych w ramach programu FILP oraz wysiłki mające na celu zapobieganie bankructwom banków i przedsiębiorstw uniemożliwiły działanie procesu odnowy rynku w Japonii. Te powtarzające się interwencje rządowe utrzymały istniejącą strukturę produkcji, opóźniając jej dostosowanie do konkretnych potrzeb konsumentów.
W ciągu ostatniego półwiecza Japonia doświadczyła zarówno wysokiego wzrostu gospodarczego, jak i długotrwałej stagnacji. W okresie szybkiego wzrostu, pomimo istnienia MITI, niskie podatki i niski poziom interwencji rządowej były głównymi czynnikami napędzającymi ten wzrost. Podczas przedłużającej się stagnacji od lat 90., wzrost gospodarczy ucierpiał, ponieważ było odwrotnie.
Dalsza lektura
Economist Intelligence Unit, Country Profile: Japan, The Unit, London 2001/2005.
M. Olson, The Rise and Decline of Nations, Yale University Press, New Haven 1982.
World Bank, World Development Indicators, 2005.
Krytyczna analiza państwowego planowania przemysłowego:
D. Henderson, „Japan and the Myth of MITI”, [w:] D. Henderson (red.), The Fortune Encyclopedia of Economics, Warner Books, New York 1993.
B. Powell, „State Development Planning: Did It Create an East Asian Miracle”, Review of Austrian Economics 18, no. 3 (2005), s. 305–323.
Pozytywna analiza państwowego planowania przemysłowego:
C. Johnson, MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy, 1925–1975, Stanford University Press, Stanford 1982.
J. Stiglitz, „From Miracle to Crisis to Recovery: Lessons from Four Decades of East Asian Experience”, [w:] Joseph Stiglitz, Shahid Yusuf (red.), Rethinking the East Asian Miracle, Oxford University Press, New York 2001.
J. Stiglitz, „Some Lessons from the East Asian Miracle”, World Bank Research Observer 11, no. 2 (1996), s. 151–177.
R. Wade, Governing the Market, Princeton University Press, Princeton 1990.
Artykuły na temat japońskiej recesji:
J. Herbener, „The Rise and Fall of the Japanese Miracle”, Ludwig von Mises Institute, 1999.
B. Powell, „Explaining Japan’s Recession”, Quarterly Journal of Austrian Economics 5, no. 2 (2002), s. 35–50.
[1] Nie tylko trwało, ale trwa nadal. Wielu komentatorów gospodarczych mówi o straconych (trzech) dekadach – wzrost PKB od 1991 do 2020 r. wynosił około 1% rocznie – przyp. tłum.
[2] Obecnie indeks Nikkei wynosi 25820 – czyli wrócił do poziomu z końcówki lat 80. W międzyczasie jednak zaliczył dwa duże dołki – w 2013 r. spadł do poziomu 7800, a w 2009 r. osiągnął pułap 7100. Od 2008 do 2012 roku indeks oscylował na stabilnym poziomie wokół 10000 – w kolejnych latach zaczął rosnąć aż do obecnego poziomu – przyp. tłum.
[3] Obecnie bezrobocie wynosi 3% – przyp. tłum.
[4] Według danych Banku Światowego z 2020 r. dług publiczny Japonii wynosił 216.3% – przyp. tłum.
[5] Obecnie całkowity dług publiczny szacowany jest na 266% PKB – przyp. tłum.
Źródło ilustracji: Adobe Stock
