Autor: Marian L. Tupy
Źródło: econlib.org
Tłumaczenie: Tomasz Kłosiński
Wersja PDF
Unia Europejska (UE) obejmuje dwadzieścia siedem krajów i zamieszkuje ją 447 milionów ludzi. W 2020 r. UE miała gospodarkę o wartości 16,6 bilionów dolarów (15,5 bilionów euro)[1], wspólny rynek i w większości krajów członkowskich — wspólną walutę. Coraz więcej decyzji politycznych i gospodarczych podejmowanych jest na szczeblu ogólnoeuropejskim w Brukseli.
Początków UE upatruje się zwykle w Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali (1952). Silnie regulowany przemysł węglowy i stalowy Niemiec i Francji miał być zarządzany przez organ ponadnarodowy. Oczekiwano, że korzyści ekonomiczne wynikające z ponadnarodowej kontroli nad jednym sektorem gospodarki doprowadzą do postulatu ponadnarodowego zarządzania innymi sektorami gospodarki. Jednak supranacjonalizm, charakteryzujący się biurokratycznym planowaniem i regulacją, nie był w stanie zapewnić wzrostu gospodarczego.
Wolnorynkowe reformy Ludwiga Erharda w Niemczech Zachodnich pod koniec lat 40. (zob. Niemiecki cud gospodarczy) posłużyły za alternatywny model rozwoju, a wynikający z nich wzrost gospodarczy stanowił silny argument za liberalizacją w całej Europie. Traktat Rzymski z 1957 r. stworzył Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG). EWG zniosła wewnętrzne cła i kontyngenty oraz ustanowiła unię celną. Traktat zawierał postanowienia dotyczące późniejszej liberalizacji przepływu siły roboczej, usług i kapitału.
Pomimo wielu niedoskonałości Traktatu Rzymskiego, uważano, że gospodarcza współzależność między narodami, którą wytworzył, zmniejszy prawdopodobieństwo przyszłych konfliktów zbrojnych. Jak stwierdził dziewiętnastowieczny francuski publicysta ekonomiczny Frédéric Bastiat: „Jeśli towary nie będą przekraczać granic, to zrobią to armie”. Wielu wczesnych europejskich zwolenników integracji pamiętało wielkie bariery handlowe z lat trzydziestych XX wieku i załamanie się handlu międzynarodowego, które po nich nastąpiło. Nowe zasady współpracy gospodarczej zwiększyły efektywność ekonomiczną i zaowocowały poprawą standardu życia.
Supranacjonaliści pragnęli wzmocnić integrację europejską poprzez podejście odgórne. Przyszły rozwój społeczny i gospodarczy Europy miał być zarządzany i regulowany z Brukseli, stolicy Belgii. Traktat Rzymski natomiast dążył do decentralizacji. Współpraca europejska miała powstać „spontanicznie” po usunięciu barier dla interakcji między aktorami społecznymi i gospodarczymi.
Rozwój
Adam Smith zauważył, że wzrost efektywności jest ograniczony przez wielkość rynku. Handel międzynarodowy zwiększa wielkość rynku. Wielostronna liberalizacja handlu poprzez Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu (General Agreement on Tariffs and Trade — GATT) i jego następcę, Światową Organizację Handlu (World Trade Organization — WTO), poczyniła wielkie postępy po II wojnie światowej, znacznie zwiększając wolumen handlu międzynarodowego. WTO opiera się na zasadzie niedyskryminacji: kraje członkowskie zapewniają wszystkim innym członkom WTO taki sam dostęp do swoich rynków.
Unia celna jest wyjątkiem od reguły WTO. Członkowie unii celnej mogą znieść cła importowe na swoje wzajemne towary, utrzymując jednocześnie jednolitą taryfę celną na import z innych krajów WTO. Sama Unia Europejska rozpoczęła działalność jako unia celna między Belgią, Luksemburgiem, Francją, Włochami, Holandią i Niemcami Zachodnimi. Wielka Brytania, Irlandia i Dania przystąpiły do niej w 1973 roku. Grecja przystąpiła w 1981 roku, a Hiszpania i Portugalia w 1986 roku.
W 1986 r. rosnąca globalna konkurencja spowodowała podpisanie Jednolitego Aktu Europejskiego (Single European Act — SEA) i utworzenie wspólnego rynku europejskiego. Światowa liberalizacja gospodarcza obnażyła Europę jako obszar przeregulowany, o wysokim bezrobociu, niskiej produktywności i niewielkim wzroście. Jednolity Akt Europejski zliberalizował ograniczenia dotyczące transportu towarów, zamówień publicznych, przepływu usług, kapitału i siły roboczej. Handel wewnątrzeuropejski uległ rozszerzeniu: w 1960 roku ponad 60% europejskiego handlu odbywało się z krajami niebędącymi członkami UE, podczas gdy w 2003 r. dwie trzecie całego handlu towarami w UE stanowiły obroty wewnętrzne. Ale akt ten zwiększył również uprawnienia europejskich biurokratów do tworzenia ogólnoeuropejskich regulacji, co ogranicza możliwość konkurencji politycznej w Europie.
W 1995 r. członkami UE zostały Austria, Finlandia i Szwecja. W 2004 r. do UE przystąpiły Czechy i Słowacja, Polska, Węgry, Estonia, Łotwa, Litwa, Słowenia, Cypr i Malta. W 2007 r. dołączyły do nich Rumunia i Bułgaria. (W 2013 r. Chorwacja została 28 krajem członkowskim, lecz skład UE znów zmniejszył się do 27 krajów po tym, jak Wielka Brytania opuściła Unię Europejską w 2020 r. — przyp. tłum.)
1 stycznia 1999 r. jedenastu członków Unii Europejskiej zastąpiło swoje waluty narodowe jedną walutą — euro (€). Polityka monetarna członków strefy euro przestała być wówczas autonomiczna i jest obecnie ustalana przez Europejski Bank Centralny (EBC) we Frankfurcie w Niemczech. Euro obniżyło koszty transakcji i usunęło niepewność spowodowaną wahaniami kursów walutowych, a tym samym zachęciło do dodatkowego handlu i inwestycji wewnątrzeuropejskich. Jednakże wymóg, aby członkowie strefy euro prowadzili taką samą politykę monetarną i utrzymywali takie same stopy procentowe, pozbawia rządy krajowe narzędzi politycznych tradycyjnie wykorzystywanych do rozwiązywania ich własnych problemów makroekonomicznych.
W przeszłości, gdy dany kraj przeżywał recesję, której nie doświadczały inne kraje UE, jego bank centralny mógł zwiększać podaż pieniądza w celu pobudzenia popytu krajowego i złagodzenia recesji. Po przekazaniu polityki monetarnej w ręce EBC tego rodzaju reakcja nie jest już możliwa. Wspólna polityka monetarna może być użyta do łagodzenia jedynie ogólnoeuropejskich wahań cyklu koniunkturalnego. Gdy kraje europejskie będą doświadczać cyklicznych okresów ekspansji i dekoniunktury w różnym czasie, poświęcenie autonomii monetarnej może je wiele kosztować. Z drugiej strony kraje o luźniejszej polityce monetarnej niż polityka prowadzona przez EBC mogą odnieść korzyści, ponieważ ich rządy nie będą mogły po przyjęciu euro powodować nadmiernej inflacji swoich walut.
Unia Europejska ogranicza również autonomię fiskalną państw członkowskich. Pakt stabilności i wzrostu zabrania członkom UE prowadzenia rocznego deficytu budżetowego przekraczającego 3% PKB. Pakt ma zapewnić, że nieodpowiedzialność fiskalna poszczególnych członków nie zagrozi stabilności wspólnej waluty jako całości. Pakt nie ma jednak realnego mechanizmu egzekwowania. Dlatego też, gdy Niemcy i Francja złamały jego warunki, prowadząc większe niż dozwolone deficyty, Komisja Europejska nie była w stanie ich powstrzymać.
Kolejnym planowanym projektem europejskim jest przyjęcie Konstytucji Europejskiej. Konstytucja wywołała wiele kontrowersji. Niektórzy przeciwnicy twierdzili, że konstytucja jeszcze bardziej oddala UE od obywateli. Inni uważali, że włączenie Karty Praw Podstawowych, która zawiera obszerne przepisy dotyczące opieki społecznej, jest zbyt kosztowne. Brak odniesienia do religii w ogóle, a w szczególności do chrześcijaństwa, zraził bardziej konserwatywnych kulturowo członków. W każdym razie, ratyfikacja Konstytucji jest niepewna, częściowo z powodu jej odrzucenia w referendach we Francji i Holandii[2].
Harmonizacja
Debata na temat „harmonizacji” obrazuje napięcie pomiędzy tymi dwoma poglądami na integrację. Zwolennicy odgórnego centralizmu postrzegają harmonizację w całej Unii Europejskiej jako konieczną, ponieważ, jak twierdzą, wspólny rynek wymaga wspólnych zasad i regulacji. Postrzegają oni również harmonizację jako sposób na zapewnienie ostatecznego politycznego zjednoczenia kontynentu.
Inni twierdzą, że to właśnie brak politycznej i gospodarczej jednorodności umożliwił Europie rozkwit w przeszłości. Historyk z Uniwersytetu Harvarda David Landes pisze:
Rozdrobnienie zrodziło rywalizację, ta zaś z kolei sprzyjała troszczeniu się o dobrych poddanych. Przy złym traktowaniu mogli się wszak przenieść gdzie indziej. (…) Ponadto europejscy władcy i przedsiębiorczy panowie feudalni, którzy starali się w ten sposób zwiększyć swoje dochody, musieli przyciągać kontrahentów nadając im przywileje i swobody — jednym słowem, zawierając transakcje. Musieli ich przekonać do przejścia na swoją stronę. [3]
Zdecentralizowane organizmy polityczne, takie jak Stany Zjednoczone, nadal stanowią laboratoria polityki społecznej. Podobnie jak dzisiejsze stany amerykańskie, autonomiczne miasta-państwa w Europie w przeszłości oferowały potencjalnym imigrantom cały wachlarz potencjalnych wolności. Wielu imigrantów wniosło wiedzę i doświadczenie, które ulepszyły społeczeństwa, do których przybywali. Odgórna harmonizacja społeczna, w którą angażuje się UE, może przynieść skutki odwrotne do zamierzonych. Narzucanie konkretnych agend społecznych rodzi niechęć, tworzy efekty o sumie ujemnej i zaostrza spory polityczne.
W przeszłości, różne rządy w Europie próbowały zdobyć przewagę nad swoimi konkurentami poprzez obniżanie podatków. Ta konkurencja podatkowa utrzymywała ogólny poziom opodatkowania w ryzach, podobnie jak konkurencja podatkowa pomiędzy różnymi stanami w USA utrzymuje podatki stanowe w ryzach. Są jednak tacy, którzy chcieliby ograniczyć tą tzw. „szkodliwą” konkurencję podatkową.
Sprawozdanie Parlamentu UE ujmuje to dosadnie. Stwierdzono w nim, że harmonizacja podatków od przedsiębiorstw może być konieczna, ponieważ:
Obniżenie podatków w jednym kraju podnosi konkurencyjność i/lub atrakcyjność tego kraju w stosunku do innych. Wynikający z tego przepływ towarów, kapitału, a także ewentualnie wysoko wykwalifikowanej siły roboczej, jest szkodliwy dla krajów partnerskich pod względem aktywności gospodarczej i dochodów podatkowych[4].
W atmosferze postępującej harmonizacji gospodarek europejskich niskie opodatkowanie okazało się najskuteczniejszym sposobem na utrzymanie konkurencyjności przez producentów z różnych krajów europejskich. Konkurencja podatkowa jest szczególnie ważna dla biedniejszych krajów UE obciążonych nadmiernymi regulacjami unijnymi. Dotychczasowi beneficjenci niskiego opodatkowania, tacy jak Wielka Brytania i Irlandia, również prawdopodobnie będą nadal popierać konkurencję podatkową.
Regulacja
W latach 90. UE zwiększyła zakres regulacji dotyczących produkcji, dostaw i sprzedaży w całej Unii. Ustawodawstwo dotyczące zdrowia i bezpieczeństwa pracowników, godzin pracy i obowiązkowych urlopów sprawiło, że pozapłacowe koszty pracy w Europie są znacznie wyższe niż w Stanach Zjednoczonych i wielu innych krajach.
Niektórzy winią za to strukturę zarządzania Unią. Brukselska biurokracja funkcjonuje przy minimalnym nadzorze ze strony wybranych urzędników, wydając nowe przepisy bez względu na koszty ich przestrzegania. Na przykład ponad połowa wszystkich przepisów przyjmowanych przez brytyjski parlament pochodzi z Brukseli. Nawet były europejski komisarz ds. rynku wewnętrznego, Frits Bolkestein, przyznał, że UE ma „tendencję do nadmiernej regulacji”[5]. Niektórzy uważają, że regulacje mogą czasami korygować niedoskonałości rynku. Ale regulacje często powodują również zakłócenia i pogłębiają problemy gospodarcze. Zwolennicy regulacji to często państwa europejskie z rozbudowanymi przepisami dotyczącymi ochrony socjalnej, które chcą utrudnić konkurencję ze strony swoich mniej przeregulowanych europejskich konkurentów.
Nadmierna regulacja komplikuje integrację krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Zachodnioeuropejskie regulacje dotyczące pracy, stworzone z myślą o zamożnych społeczeństwach, zmniejszają konkurencyjność pracowników w tych mniej produktywnych krajach i mogą powodować przedłużające się okresy wysokiego bezrobocia. Ponadto Komisja Europejska szacuje, że do 2013 r. koszty dostosowania się nowych członków do unijnych regulacji dotyczących ochrony środowiska wyniosą nawet 120 mld euro. Koszty te prawdopodobnie spowodują wzrost podatków i długu publicznego w całym regionie.
Kolejnym złożonym problemem jest system kwot i subsydiów. Po upadku komunizmu kraje Europy Środkowej i Wschodniej dostosowały się do reguł wolnego rynku i stały się bardziej produktywne. Teraz UE nie pozwala im produkować „za dużo” — na przykład Słowacja została kilka lat temu ukarana za przekroczenie kwot na stal.
Protekcjonizm i redystrybucja
Kraje członkowskie czerpią korzyści z unii celnej tylko wtedy, gdy ich członkostwo generuje więcej handlu niż przekierowuje go z innych źródeł. Wyobraźmy sobie na przykład, że kraje UE nadal importują ropę naftową z Bliskiego Wschodu, pszenicę ze Stanów Zjednoczonych, a sprzęt komputerowy z Azji. Wyobraźmy sobie również, że dalej specjalizują się w swojej własnej produkcji. I tak, zamiast produkować zarówno piwo, jak i wino, Brytyjczycy produkują piwo, a Francuzi wino, i swobodnie handlują między sobą. W takim przypadku tworzy się handel i wzrasta poziom życia. Jeśli jednak z powodu wysokich ceł zewnętrznych lub niskich kontyngentów członkowie UE kupują teraz drogi niemiecki jęczmień zamiast taniej amerykańskiej pszenicy, handel zostaje przekierowany, a członkowie unii celnej mogą znaleźć się w gorszej sytuacji.
W większości wcześniejszych badań stwierdzono, że UE jest unią celną generującą handel. Nadmierna harmonizacja i przeregulowanie zmniejszają jednak korzyści płynące z przynależności do UE. Wspólna Polityka Rolna (WPR) i inne ograniczenia w handlu zewnętrznym powodują dodatkową nieefektywność.
WPR subsydiuje producentów rolnych UE na kwotę około 45 miliardów euro rocznie i nie dopuszcza importowanych produktów po niższych cenach. Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) szacuje, że ogólny poziom wsparcia rządów europejskich dla producentów rolnych wynosił 108 miliardów euro w 2005 roku. Subsydia UE często prowadzą do nadprodukcji towarów rolnych, z których część jest następnie „dumpingowana” na rynkach światowych, obniżając ich ceny globalne i powodując 17 miliardów euro strat dla producentów w krajach o niskich dochodach. Jednocześnie, WPR utrzymuje ceny produktów rolnych w UE na sztucznie zawyżonym poziomie, obniżając tym samym europejski standard życia. Według brytyjskiego think tanku Policy Exchange, „konsumenci UE płacą obecnie o 42% więcej za produkty rolne, niż gdyby system został zlikwidowany”. Nieproporcjonalnie cierpią na tym mniej zamożne rodziny, dla których żywność pochłania dużą część dochodów gospodarstwa domowego.
Francuski ekonomista Patrick Messerlin szacuje, że europejski protekcjonizm handlowy jako całość kosztuje Europę 5-7% jej rocznego PKB. Messerlin stwierdził, że w 2007 r. przeciętne miejsce pracy uratowane dzięki protekcjonizmowi kosztowało europejskich podatników około 167 tysięcy euro rocznie.
Inne programy redystrybucyjne w UE obejmują tak zwane fundusze strukturalne i spójności, które subsydiują regiony o niskich dochodach. Fundusze te zakłócają alokację zasobów i ograniczają przepływ siły roboczej do bardziej produktywnych działań gospodarczych. Kiedy fundusze te zaczęły być wypłacane w połowie lat 70., 44% ludności UE mieszkało w regionach kwalifikujących się do otrzymania dotacji. Do 1997 roku odsetek ten wzrósł do prawie 52%. Program nie zdołał wyeliminować ubóstwa w regionach i wzmocnił grupy interesu zależne od niego. Na przykład rząd Hiszpanii do 2004 r. groził, że zablokuje całe rozszerzenie UE o kraje Europy Środkowo-Wschodniej, nie godząc się na zmniejszenie funduszy.
Unijne polityki redystrybucyjne prawdopodobnie przyniosą więcej wyników o sumie ujemnej, niezadowolenia społecznego i konfliktów. Sukces projektu europejskiego może zatem polegać na zaakceptowaniu Europy opartej na zasadzie dobrowolności, w której poszczególne państwa, przedsiębiorstwa i osoby będą miały swobodę wyboru charakteru i zakresu współpracy.
Dalsza lektura
Frédéric Bastiat, Prawo, Fundacja Instytut Ludwiga von Misesa, Wrocław 2007.
John Gillingham, European Integration: 1950–2003, Cambridge University Press, Cambridge 2003.
David Landes, Bogactwo i nędza narodów. Dlaczego jedni są tak bogaci, a inni tak ubodzy, Muza S.A., Warszawa 2005
Patrick Messerlin, Measuring the Costs of Protection in Europe, Institute of International Economics, Washington, D.C. 2001.
Adam Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, PWN, Warszawa 1954.
Marian Tupy, EU Enlargement: Costs, Benefits, and Strategies for Central and Eastern European Countries, Cato Policy Analysis no. 489, Washington, D.C., September 2003.
Jacob Viner, The Customs Union Issue, Carnegie Endowment for International Peace, New York 1950.
[1] Dane zostały zaktualizowane przez tłumacza, w oryginalnym tekście dane pochodziły z 2007 r.
[2] Po odrzuceniu w referendum Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy przez Francję i Holandię, projekt upadł i został zastąpiony 13 grudnia 2007 przez Traktat lizboński, który miał na celu modyfikację dotychczasowych traktatów unijnych m.in. poprzez włączenie do nich części postanowień traktatu konstytucyjnego (przyp. tłum.).
[3] David Landes, Bogactwo i nędza narodów. Dlaczego jedni są tak bogaci, a inni tak ubodzy, Muza S.A., Warszawa 2005, s. 56-57.
[4] „The Reform of Taxation in EU Members”, European Parliament, Directorate General for Research, Working Paper ECON 127 EN, 07–2001.
[5] „Bolkestein Accuses Commission of Over-regulating”, EUobserver, October 13, 2003.
